让破产法的艳阳普照农村大地

不咬人的蚊子 2017-02-22

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让破产法的艳阳普照农村大地

破产法札记之（十九）

来源：法制日报2017年2月8日

陈夏红

　　陈夏红,法学博士,欧洲破产协会(INSOL Europe)会员,中国政法大学破产法与企业重组研究中心研究员

　　2月5日,中共中央、国务院公布被称为“一号文件”的《关于深入推进农业供给侧结构性改革,加快培育农业农村发展新动能的若干意见》。

　　这份文件明确鼓励农村事业的市场化、现代化改革,吹响了在农村领域深入推进供给侧结构性改革的号角,为新一年的农村发展奠定了基调。尤其在农业融资及农村金融创新等领域,2017年“一号文件”亮点不少,政策制定者既提出“支持符合条件的涉农企业上市融资、发行债券、兼并重组”,亦提出要“严厉打击农村非法集资和金融诈骗”。这为我们从破产法的角度审视农村问题,提供了极好的机会和视角。

　　在我看来,该是让破产法的艳阳普照农村大地的时候了。

　　从破产法的角度,对农村问题有特殊考量和制度设计,这在世界范围内早已有迹可循。最为典型的当属美国。美国《破产法典》第12章专门规定了针对“有固定收入的家庭农场主”的破产程序及相关事宜。查美国《破产法典》,现有内容共分两节19条。第一节涉及破产管理人及破产财产,共有8条,分别规定了中止、破产管理人、债务人的权利与权力、充分保护、破产财产及驳回等内容。而第二节涉及计划,共有11条,分别涉及计划的提交、目录、修订、确认、偿付、豁免、确认后的修改、特殊税务条款等内容。爱波斯坦等著《美国破产法》一书对此制度的评介,导引到他们的另一本尚未被翻译成中文的专著中去了,可谓语焉不详,但这并不影响这一制度设计的亮点。尽管同样是涉农,笔者清楚中国的农业问题和美国的农业问题有着天壤之别,但美国《破产法典》对涉农破产事宜“特事特办”的做法,依然能够启迪我们解决中国的涉农破产问题。

　　除了这种可资参照的样板外,从破产法的角度对涉农问题做出特殊关照,也有极其深刻的现实需求。在当下中国,涉农债务问题已到了必须引起高度重视的时候,高利贷泛滥,因市场波动、赌博、婚丧嫁娶等各种因素引发的不能清偿到期债务问题,屡有发生,甚至不乏由此引发的种种悲剧。我想这也是为什么前述2017年“一号文件”特别提出要“严厉打击农村非法集资和金融诈骗”的原因。现实如此骨感,我们更要构建丰满的理想,未雨绸缪,通过良好的制度供给,来为陷入债务困境的农民和涉农企业解套。

　　在我看来,要让破产法的艳阳普照农村大地,我们至少需要从如下方面作出努力:

　　第一,构建全国性的个人破产法。我国2006年企业破产法由于其将个人破产排除在外,一直被视为“半部破产法”。这种窘境,既造成立法体系的不周延,更是将包括广大农民在内的个人这一主流的破产主体排除在破产法体系的范围之外。借着2006年企业破产法实施10周年的契机,我们应该坚定不移地推进个人破产法的立法工作。只有建立个人破产制度,才能有健康的债务豁免制度,才可能使得在市场经济中失败的农民重获生机。在我国,农业人口在最近几年来有所下降,但依然在人口份额中占据着半壁江山,包括信用卡在内的各类金融服务,亦将农民视为主要的服务对象。构建个人破产制度,解决农民个人破产问题,将陷入财务困境的农民从如山债务重压下解救出来,给其创造重生的机会具有重要意义。农民个人破产问题的解决,可能远比解决涉农企业包括涉农金融机构的破产事宜紧迫。

　　第二,构建涉农简易破产程序。按照我国2006年企业破产法,涉农企业的破产当然可以被囊括在里面。但涉农企业毕竟不是严格的法律概念,在实践中其可能涉及各种各样的主体。仅在前述2017年“一号文件”中,我们就可以看到农村集体经济组织、农民合作社等各种各样的主体,其中提及的“新型农业经营主体”更是让人浮想联翩；而涉农中小金融机构中,亦有农村商业银行、农村合作银行、村镇银行等,亦是千奇百怪。这么多形形色色的主体,显然很难尽数被现行企业破产法覆盖；或者退一步说,即便这些主体都能被现行企业破产法覆盖,现行企业破产法复杂的程序设计、旷日持久的时间成本等等都会让相关涉农债权人、债务人在申请破产程序时望而却步。再退一步说,即便涉农主体有足够的意愿提起破产申请,繁琐复杂的破产程序,将对基层法院的破产司法提出极大的挑战。我们在涉农破产制度供给有限的情况下,能否通过涉农破产的司法供给来弥补这一缺憾,尚成疑问。在我看来,除了鼓励具有地方立法权的地方积极尝试之外,最高人民法院可以通过司法解释的方式,尽快出台涉农建议破产简易程序的规范。

　　第三,各级政府应在农村地区加大企业破产法的宣传力度,在农村地区培养鼓励尝试、宽容失败的法律文化。毋庸讳言,对大众来说,“破产”依然难以逃脱被污名化的窠臼,依然与失败、丢人、没面子等负面语汇紧密联系在一起。2016年5月,清华大学国家金融研究院和中国政法大学破产法与企业重组研究中心联合发布《加强破产法实施依法促进市场出清》的重磅报告。根据该报告,我国企业破产法实施主要涉及的问题之一,就是各方缺乏适用破产法的意愿；而导致各方缺乏适用破产法意愿的原因之一,则是公众对破产法缺乏正确认识,破产常被视为“失败的标签”。城市里面尚如此,农村更是破产法的不毛之地,我相信绝大部分农民对破产法闻所未闻,“乃不知有汉,无论魏晋”；即便少数对破产法一知半解的农民,估计对破产的理解也不会比城市居民高明。纵观上述2017年“一号文件”,政策制定者面向市场力推农业供给侧结构性改革的拳拳苦心跃然纸上。

　　然而,真正的市场化,一定是充分竞争的市场化,一定是有生有死、有赢有亏的市场化。通过对企业破产法的宣传,至少可以使涉农企业潜在的债权人、债务人明白,破产法不仅是清算法,也是重整法；破产法既是濒死企业的“火葬场”,也是困境企业的“医院”。这些话在城市里或许很好理解,但对于绝大部分农民来说,不啻是天方夜谭。破除公众尤其是广大农民对“破产”的污名化想象,祛除公众心中罩在破产法之上的恐怖面纱,让广大农民喜闻乐见破产制度的积极价值,任重而道远,但绝对事半功倍。