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非农建设用地的来龙去脉 2004年以前，深圳的宝安、龙岗两区属于农村建制，行政管理主要是镇政府和村集体，人员也主要是村民，所以土地也主要是农村土地，以农用地为主。按照法律规定，农村土地中可以安排一定数量不用于农业生产的非农建设用地，主要分为三部分，一是村民每家每户的宅基地，用来建住宅；二是村里的工商发展用地，可以兴办集体企业，建设厂房；三是公共设施用地，用来建设道路、学校等。
上世纪90年代，由于深圳制造业的快速发展，各村都有大量农用地未经批准用于非农建设，导致农用地大量流向建设用地，尽管经济上取得了极大收益，但破坏了城市建设的统一规划、破坏了法律的严肃性。1993年，深圳市政府颁布《宝安龙岗区规划国土管理暂行办法》（深府【1993】283号）文件，要求宝安龙岗两区的规划国土派出机构按照统一的标准，给各个行政村划定非农建设用地，除此之外的农用地不得擅自改为非农建设用地。在这个文件实施之后，理论上只有两种土地可以用于建设，一是划定的非农建设用地，二是农用地被政府征用为国有土地后用于建设。
1993年政策的主要目的，只是将各个村的非农建设用地指标确定下来，以免非农用地失控地扩展，因此，农村的建制仍然保留、村民的身份仍然保留，关外大量的土地仍然是村集体享有所有权，这些集体土地中的的非农建设用地，与国内其他省份农村地区至今仍使用的非农建设用地概念完全一样，是集体所有的、用于非农建设的土地。
2003年，深圳进行全市统一的城市化，将宝安龙岗两区的建制从农村变为城市，镇政府改为街道办、村集体改为股份公司、村民变为市民，因此，从理论上说，所有的集体所有土地在一瞬间全部变为国有。但是，所有的村集体和村民显然不同意这样刚性的一次性转变，因此，在行政村和村民小组变为股份公司的同时，市政府留了一笔资产给予股份公司，主要是三部分，一是原来集体名下的产业和实业，经过资产清点后仍保留给股份公司；二是按照原农村划定非农建设用地的标准，按照人口和户数划定一定的建设用地指标留给股份公司使用；三是对非农建设用地之外的土地统一征收后，按照土地价值和地上财物补偿一部分货币给股份公司和村民个人，其中有一部分是用土地来替代货币，补偿给村民，这部分土地成为“征地返还用地”。
将转地过程中的非农建设用地交给每一个股份公司使用，可以想象到它的复杂性:首先要从公安部门了解到每一个村的人户数，计算出各个村应该保留的非农建设用地，然后从国土部门了解到各个村历史上已经划定的非农指标，两者的差额就是需要追加补足的非农建设用地指标数字，同时要查明和处理每个村的违法用地，再将综合计算出来的非农建设用地分摊成居住、共商发展和公共设施三种用途。完成这些工作后，实际上只是算出来各个村实际拥有的非农建设用地指标，这个指标还需要结合实际土地情况进行选址，出具用地方案图、发出批复文件，这才算完成非农建设用地的全部落地。
显然这个过程要耗费大量的人力物力，而且涉及到很多纠纷，所以，这个过程直到十二年后的今天还没有完成。据了解，2004年转地后应该选址批复的非农建设用地约47平方公里，到目前为止，还有约4平方公里的非农指标没有完成选址和批复。
过去，非农建设用地这个事情比较受排斥，因为划定和批复非农建设用地的同时，一般需要村股份公司交出股份公司占用的一些土地，这些土地按照2004年统一转地要求，应该由政府征用，收归国有。也就是说，在2004年宣布宝安龙岗城市化后，很多非农建设用地之外、应该由政府征用的土地也没有完成实际的征用，主要的原因是股份公司不配合签订征转地协议、不配合交出实际占用的土地。
因此，城市化之前村集体占用的土地在转地后分为了三部分，一是被政府征用且完成了向政府移交的土地；二是划定了非农指标且获得了用地批复和方案图的、由股份公司留用的非农建设用地；三是应该由政府征用、但实际上仍有村股份公司占用的违法用地。
这时的非农建设用地有三个重要特点 一是它不同于其他省市的非农建设用地，因为深圳的非农建设用地理论上已经全部收归国有，是国家所有而不是集体所有，而其他省市的非农建设用地仍然是指集体所有的、用于非农建设的土地； 二是非农建设用地的建设使用，需要村股份公司与政府签订土地使用权出让合同，仅限自用，性质为非商品性质，不能转让销售。 三是非农建设用地的建设使用需要符合城市规划、符合各项城市建设用地的管理。而其他省市的非农建设用地由于位于农村，一般不存在负责的规划约束。
显然，由于深圳的原村民大多是先富起来的那一部分，他们并不需要这么多自用的非农建设用地，因此，十几年来，非农建设用地的交易转让一直有很强的动力。 非农建设用地开发 为了规范非农建设用地的转让，主管部门除了若干文件，其中核心的是三个：《宝安龙岗两区城市化土地管理办法》、《深圳市人民政府关于进一步加强土地管理推进节约集约用地的意见》、《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》，2006年还有一个关于合作建房的文件，后来被废止。
这三个文件给大量希望进入房地产开发的非农建设用地确定了开发的路径，主要是：非农建设用地首先要获得批复，然后村股份公司与主管部门签订非商品房的土地使用权出让合同，再通过股份公司的股东大会同意、经过区财政和国有资产管理部门的确定，以招拍挂或者竞争性谈判的方式，选择一家公司，通过作价入股、合作开发的方式形成开发主体，与主管部门签订土地使用权出让合同的补充协议，补缴地价后将非农建设用地从非商品性质转为商品性质，进入房地产开发程序。补缴的地价也不贵，都是按照基准地价的一定比例进行计算。
这个路径被很多股份公司采用，开发了很多楼盘，如宝安中心区目前最好的楼盘熙龙湾，就是非农建设用地合作开发的成功案例。以前有很多非农建设用地在选择开发商、合作建房的过程中不规范，造成了股民有意见、上访等，现在，这个过程规范了很多，因此，只要按照流程，非农建设用地是很优质的项目。当然，由于非农建设用地在划定的时候主要是为了解决股份公司的土地问题，因此，划定的土地不一定有完善的规划、全部是建设用地，占用农用地、林地、公共设施用地的情况很多，需要调整规划的情况也很多，但总体来说，都是可以操作的。
这是非农建设用地的第一种、也是最好的一种开发方式。第二种，是当前最普遍的通过城市更新的方式来开发。之所以这种情况更普遍，是因为非农建设用地的划定有一个原则，就是首选建成区。由于落在建成区，非农建设用地的边界就和其他房屋混杂在一起，单独拿出来开发很不经济，因此作为更新单元的一部分也是很不错的选择，而且非农建设用地是作为合法用地的指标、适用城中村的地价政策，是城市更新用地中多多益善的用地类型。
当然，已划定的非农建设用地正好落在更新单元范围内只是一种情况，在其他情况下，也许更新范围内主要是手续不完善的违法用地，但股份公司拥有还没有选址的非农指标，那么可以申请将这些指标调入更新范围，获得用地方案和批复文件，将非农指标使用到更新单元。如果没有未选址的非农指标，但在更新范围之外的其他地方有已划定的非农用地，也可以申请非农指标调整，将其他土地的指标重新划到更新单元内，不过，需要将原先的非农指标用地交回给政府，相当于一种置换。
关于非农指标的使用，主要是这几种途径。目前，农地入市很受关注，但“农地入市”中的农地，和非农建设用地不一样，农地入市主要是没有非农指标、被村集体占用的土地，为了能够更好的使用，将土地交给政府、与政府分享土地收益。由于土地收益分成的分歧，目前农地入市只有少数几个成功案例，股份公司热情不高、未来也看不到大规模入市的趋势。 延伸阅读： 【城市更新项目前期】拿项目前考量项目可行性的四个核心点（长文） 【城市更新项目前期】深圳各区域城市更新潜力评价：哪里的项目相对容易操作？哪里的发展潜力大？（大趋势） 【城市更新政策研究】更新项目土地出让后提高容积率如何补缴地价 声明：深房通文章均为深圳市房地产研究中心市场部出品，转载请注明出处。如需市场分析合作，请在微信公众号中给我们发送消息。感谢关注！
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