深圳非农建设用地的前世今生

提到非农建设用地，相信大家都知道非农用地的重要性，从最早非农的划定产生（作为原农村集体经济组织的发展用地）到现在城市更新旧改（解决五类用地的不足及为了满足专项规划中可建设用地面积），所谓非农建设用地是相对于农业建设用地而言，它是指用于农业之外的一切工程建设以及其它建设设施所占用的土地。在深圳，非农用地总结一句话：非农用地就是万能漂白剂，哪里有问题涂哪里。现就深圳市非农建设用地的几个阶段整理如下：

一

93非农建设用地

1993年1月1日，宝安县正式撤县建区，原宝安县被划分为宝安、龙岗两区，以此为契机深圳第一次在农村集体土地利用和管理上出台了规范性的文件。1993年7月14日，深圳市人民政府颁布实施《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》（深府[1993]283号，以下简称283号文），该办法依据当时两区经济发展的实际状况，将两区的土地划分为城市规划建成区及城市规划建成区外两个部分，其中：规划城市建成区内的土地由深圳市规划国土部门派出机构，实行统一征用，转为国有土地；规划城市建成区外的土地仍属于集体土地。

该规定同时对原非农建设用地的使用管理做出了规定，即确定了原非农建设用地的用途和划定标准。根据该标准，非农建设用地分为工商用地、住宅用地和公共设施用地（公建用地），其中：（1）工商用地按每人100平方米计算；（2）居民住宅用地，每户基地投影面积不超过100平方米；（3）农村道路、市政、绿地、文化、卫生、体育活动场所等公共设施用地，按每户200平方米计算。在城市建设规划区范围外的，可按每户300平方米计算。

此阶段产生的非农建设用地，统称为93非农（个人定义），这是深圳市第一次以规范性文件划定产生的非农建设用地。

二

98非农建设用地（主要为龙岗区、宝安区不存在）

由于前期原非农建设用地划定工作的不彻底，同时为解决龙岗区内日益严重的非法使用土地的行为，龙岗区从1998年开始，针对原集体社区进行了一次大规模的原非农建设用地划定工作。

在本次原非农建设用地划定工作中，分别对公建用地、村民住宅用地及工商用地做了如下规定：

（1）公建用地不再划给原集体，原村集体自筹资金要求兴建公共福利设施（包括农村道路、市政、绿化、文化、文生、体育活动场所）等公共设施用地，由原国土规划部门根据规划并参照深府[1993]283号文规定的公建指标给予安排用地。

（2）村民住宅用地另行划定，不在本次划定范围内。

（3）工商用地以原行政村为单位，根据深府[1993]283号文核算总指标，并扣除已划定的部分，一次性给予划足。同时，本次非农划定工作，没有发放相关的用地批复，仅与社区签订了《农村原非农建设用地划定合同书》（简称98非农合同书）。

三

城市化转地非农

2003年10月份，深圳市政府下发《关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》（深发[2003]15号）的通知，全面推进深圳市关外两区的城市化进程。作为城市化的重要工作之一的土地政策，文件中规定原属于其成员集体所有的土地依法转为国家所有。同时，市、区原规划国土部门要集中力量依法对两区的农村集体土地进行清理，加大管理力度，具体的方案由原市规划国土部门提出，报市政府批准实施。

由此可见，转地是深圳市在推进宝安、龙岗两区城市化进程中所采取的重要措施之一。转地的目的在于加强两区土地的统一管理，实现特区内外土地管理的一体化，同时，为深圳市的城市建设、经济发展预留土地资源，保障今后的可持续发展。

为解决转地后原集体经济发展，转地后仍保留原非农建设用地。2004年深圳市出台《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》（深府[2004]102号），确定了原非农建设用地的使用标准（延用283号文的标准）。2005年4月，又出台《深圳市宝安龙岗两区城市化原非农建设用地划定办法》（深府[2005]65号），进一步明确了转地非农的划定办法。

（一）原非农建设用地采取对工商和公建配套用地两项指标加总的方式核定，居住用地按核定未建房户用地单独划地；

（二）“固本强基”用地原划在街道办事处名下的不计入原非农建设用地指标，原划在行政村名下的计入原非农建设用地指标；

（三）征地返还用地不计入原非农建设用地指标（明确注明的除外）；

（四）“同富裕”和“扶贫奔康”用地仍执行原来的用地政策，不计入原非农建设用地指标。

另外，此阶段非农建设用地的划定是以2005年公安局公布的户籍人口数数据为准按上述标准进行划定，而宝安区由于历史档案不完整较时间较长故而重新进行了划定（即涵盖原93非农），龙岗区则将不足的指标补上划定。因此造成，宝安龙岗两区的非农用地的差异性。

目前总体来说，宝安区（包含现光明新区，龙华新区）调入城市更新项目或是因规划原因须调整置换的一般指的是城市化转地非农，而龙岗区（包含现坪山新区、大鹏新区）则没有特指。

四

其他非农建设用地

2007年国土部门开始对非农建设用地进行登记造册，建立原农村集体经济组织非农建设用地台账：

（一）根据《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》（深府[1993]283号）划定给原农村集体的非农建设用地。

（二）根据《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》（深府[2004]102号）划定给原农村集体的非农建设用地。

（三）以（市、区）批复或出让合同形式批准给原农村集体的征地返还用地、拆迁安置用地。

（四）已批准或确权给原农村集体或个人的私房用地。

（五）“两规”处理已确权给原农村集体或个人的私房用地、工业用地以及其它用地等。

（六）历史遗留问题处理过程中，以出让合同、处理决定书或房地产证等形式批准或确权给原农村集体的非农建设用地。

（七）以批复或出让合同形式确权给原农村集体的同富裕工程用地。

（八）已批准给各社区的固本强基、扶贫奔康工程用地。

 总结

目前城市更新提及的非农指标一般是指城市化转地非农指标，除征地返还、同富裕、固本强基、扶贫奔康外，其它就是所说的五类用地的范畴。