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作为一个既在检察院工作过，又在纪委和派驻纪检组工作过的人来说，再没有比监察委会员改革更让我振奋的。 目前改革试点的省份就有浙江，实行监察体制改革，设立监察委员会，建立集中统一、权威高效的监察体系，对从事司法的人来说，是一个重大利好消息。 笔者试就监察委员会改革在基层的前置问题线索的处置问题（仅包括初步核实之前的工作）谈一谈自己的看法，为是一家之言，如能使您有所收获即为我的荣幸： 浙江省作为试点改革省份，确定了反贪反渎职务犯罪预防整体转隶到监察委员会，目的是加强党对反贪腐工作的领导，整合反贪腐力量。而且从三个试点省份来看，选择在浙江试点，其特殊性在于浙江省处于沿海发达地域，民营经济非常活跃。 首先，笔者来谈一谈基层反贪反渎职务预防转隶之前的状态： 1、笔者所在的基层检察院控申科移送的成案线索中，只有不到10%具有可查性。 2、调查力度上，检察院本身具有的传唤、拘传措施，最长不得超过24小时。但由于网络信息极大化的传播和交流、基层检察院所面对的人群（尤其是行贿人，行贿人之间相互认识、相互通气的情况非常普遍）流动的缓慢性，导致了大量的被传唤人均具有很强的反侦察能力。基层缺乏高端的技术侦查能力，使得突破犯罪嫌疑人的主要手段就是靠谈话，而在检察院没有了信息不对称的优势后，谈话的成果也往往不尽如人意。 3、职务犯罪预防科不承担办案职能，主要是统计数据，职务犯罪的预防宣传和调研，及进行企业招投标行贿档案的查询工作等。 监察委的职能，根据《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定（草案）》包括三项职责：监督、调查和处置。并且规定了将试点地区人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。 原监察局的职责根据《行政监察法》《公务员法》《行政机关公务员处分条例》主要针对的是行政人员违反政纪的行为进行调查处理。 原反贪污贿赂局和反侵权渎职局的职责根据《刑事诉讼法》《刑法》等主要是针对国家机关工作人员（按职权说，履行组织、领导、监督、管理等公务，即为国家机关工作人员）职务犯罪、渎职的行为进行调查处理。纪委的职权，依据《党章》《中国共产党纪律处分条例》《党内监督条例》是对所有的党员进行监督执纪问责。 为了使转隶之后纪委和监察委能够更好的构建统一的反腐败体系。笔者先来谈谈问题线索的处置流程及带来的科室整合： 一、纪律审查的模式。从转隶之前的纪律审查模式来看，一般是由信访室接信接访之后，形成信访件。再分类摘编到案管室形成具有可查性的问题线索。案管室将问题线索分配至纪检室，纪检室通过初步核实，对问题线索按立案审查、予以了结、暂存待查及谈话提醒或者移送党组织处理等方式进行归口处置。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》在初步核实之前单独用一章列出了谈话函询，这体现了执纪监督过程中监督手段倾向性的——抓早抓小。谈话函询非初步核实的必要前置程序，监察委员会实际上只有立案审查、予以了结和暂存待查三种处理问题线索的方式。首先我们必须明确的是，监察委和纪委是合署办公，即一个机构、一套人马、两块牌子。作为垂直性的领导体系，上下级必然打通。因此对于具有相同或者相类似职能的科室，从优化资源配置、提高执纪效率的角度，应当进行合并。因此笔者认为应当由信访室和案管室作为线索的前置部门，统一收纳和分配线索。而纪检室和监察室的整合模式，取决于两个问题的明确：一是案管室的分配形式，二是纪检监察室的补充权力。 第一是案管室的分配形式，是指对于三种对象（以下简称党员非公、党员公、非党员）的监督，案管室应当按照什么原则进行分配？从职能分配的角度看，纪检室对党员行使监督权，监察室对公职人员行使监督权乃题中应有之意。但对于既是党员又是公职人员如何处理？是成立纪检室和监察委的执纪科室（以下简称监察室）的调查组进行监督，还是按照纪在法前、纪严于法的原则，由纪检室进行初核后，再交由监察室进行调查处理？ 笔者认为，从监察委承继了原监察局、原反贪反渎的职能上看，原监察局对于公务人员也有违纪违法的处罚，即《行政机关公务员纪律处分条例》第十八条至第三十三条，其中对于违反政治纪律、组织纪律等均有处分依据。因此原监察局对于行政人员的行政监督权和纪委对于党员的纪律监督权是一致的，但如果按照职能分设纪检室和监察室，会带来什么问题呢？会因为身份的不同，同一种违纪行为由两个办案科室按照两种模式进行监督调查，极大的浪费基层的监督执纪的效率。 如果基层监察委和纪委按照增设纪检监察室的数量来接纳转隶之后的反贪反渎，并以此作为监督执纪科室是否可行？笔者认为不可行。 因为监察委有三项职责监督、调查和处置，具体有十二项措施：谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置。其中留置、搜查、讯问等多项措施是纪委所没有的，因此必然要在相应科室上予以区分。同时从职能的区别上，纪检部门的主责主业是监督执纪问责，即主要进行纪律监督。而监察委除了承继监察局进行行政监督并给予其政纪处理外，同时也承继了反贪反渎的职能，对职务犯罪进行监督并处置。从措施和职能上，笔者认为纪委和监察委的执纪科室应有所区别。 从《中国共产党监督执纪工作规则（试行）》第三章规定的线索处置流程看，是按照集中管理、动态更新、定期汇总核对，由案件监督管理部门统一管理分配。即能分设纪检室和监察室，又能够归口管理、统筹分配，按照这种思路，将纪检室和监察室进行分设，由领导统一分管，一个主任兼任纪检室和监察室负责人，是一个比较好的处理方式。 如：案管室将问题线索分配给承办科室之后，由科室负责人（兼任纪检室和监察室主任）指定相关的承办人按照归口管理、统一配合、协同审查的原则进行办理，针对监督对象的不同，在科室内部进行分配，初核完毕之后以初查组（或者以具体承办人）的名义拟定初核报告。 第二是纪检监察室的问题线索补充权力问题，体现在纪检监察室是仅就案管室分配的问题线索进行纪律审查，还是能够对在日常工作中发现的问题也可以进行调查。在反贪反渎转隶之前，没有出现这个问题是因为检察院没有在反贪反渎中集中设置类似案管室职能的科室，而是将问题线索的选择权融入于反贪反渎的整体职能中来。 完善问题线索的补充权力有利于案件监督管理部门和执纪审查部门之间的有机衔接和相互监督。《中国共产党监督执纪工作规则（试行）》第十二条第二款规定了执纪审查部门在发现相关问题线索，应当送案件监督管理部门备案，不属于其受理范围经审批后按程序转交相关监督执纪部门。监察委的运行模式也可以参照监督执纪工作规则，监察室在日常工作中发现具有可查性的问题线索（包括但不限于核查过程，也可以是在其他事务性工作，例如党风廉洁主体责任落实情况的考核过程中），应当报监察委员会常委会讨论决定，并将该线索由案管室分配至相应科室（一般以属地原则为主，即属于哪个监察室联系的部门或乡镇，就有哪个监察室负责办理）。 笔者认为按照监督执纪工作规则的审查手段宽，审查决策严要求，我们也应当给予监察委的监察室以一定的权限，但必须严格其审批程序：首先是监察室在日常工作中发现的问题线索（由于没有经过案管室的加工，实际上是比较模糊的概念，其外延是比较大的），一般应当经相应程序后报案管室进行分配。如果监察室认为确有必要进行初步核查的，应当报分管领导经组织讨论决定。在决定作出之前监察室不得自行调查，如果因情况紧急导致人证、物证等有灭失、损毁等风险的，可以自行调查，但必须报监察委主要负责人，并在一定时间之内履行组织讨论程序。 笔者之所以做以上考虑，主要针对的是案管室的问题线索的补充权，完善了问题线索的来源渠道，同时给予监察室以限定的自由决定权，在程序上形成了两个科室职能衔接和相互监督的体系。 |
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