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作者单位：中国人民大学法学院 文章来源：《法制与经济·前沿聚焦》2015年1月第21-25页 [摘 要] 我国现行《企业破产法》自2007年6月施行到今，已逾七年。在实践中，出现了大量“无产可破”案件，有的无法支付破产费用包括管理人报酬，有的仅能支付部分破产费用，管理人只能拿到很少报酬，不仅损害了管理人积极性，阻碍了破产程序继续进行，也不利于破产法的长远发展。文章从国内外实际做法中提取可供借鉴的经验，并提出相关对策，以期解决“无产可破”案件中“无钱可付”的困境。
[关键词] 无产可破；破产管理人；援助基金 一、问题的提出 我国现行《企业破产法》取消了旧法中受人诟病的以政府官员为主导的清算组制度，创设了管理人制度，标志着我国破产法迈出了走向规范化、国际化的重大一步。然而我国《企业破产法》仅用八个条文对破产管理人进行了原则性规定，尚有很多地方需要在实践中完善之处。尤其是实践中出现了大量“无产可破”案件，使破产案件审理陷入困境。
所谓的“无产可破”案件，从资金方面来看可分为两种：一是绝对的无产可破，即破产企业无任何资产，包括无形资产和有形资产。二是相对的无产可破，即破产企业无流动性资金而不能支付破产费用，但还有一定股票、债券、对外债权这样的固定资产、非货币资产。从是否有可追回的财产来看，“无产可破”包括两种情况：一是实质上的无产可破，即使穷尽一切手段，债务人仍无相当的破产财产用以分配。二是形式上的无产可破，指的是在受理申请时可能债务人无财产记录，但通过清理，可以追回部分财产。
在2012年11月1日的山东省法院破产法专题理论研讨会暨第四届齐鲁商事审判论坛上，滨州市滨城区人民法院民三庭副庭长曹爱民公布了这样一组数据：自2007年6月1日《企业破产法》实施以来，滨城区人民法院共受理破产案件20件，其中“无产可破”9件，占到全部破产案件的45%。“无产可破”案件中破产管理人无法获得合理报酬，打击了破产管理人积极性。管理人在破产程序中履行了调查债务人财产状况、接管债务人财产以及内部事务、管理和处分债务人财产、代表债务人参加诉讼仲裁等职责，付出了大量劳动、时间、精力，责任重大，并承担了一定风险，根据权利与义务相一致的原则，其有权请求报酬。世界各国立法普遍承认管理人的报酬请求权，例如英国破产法规定，破产管理人的报酬由其工商部确定，日本破产法规定管理人报酬由法院确定。我国《企业破产法》第28条第2款也规定了管理人的报酬请求权：“管理人的报酬由人民法院确定。债权人会议对管理人的报酬有异议的，有权向人民法院提出”。
在“无产可破”案件中，债务人的财产不足以支付破产费用，无钱支付管理人报酬，或是债务人财产仅能够支付管理人报酬以外的其他破产费用，对债权人则没有任何清偿或是债务人清偿债权人的数额过低，致使管理人拿不到合理报酬。例如，在2010年12月，山东滨州中院进行调研，发现有12.8%的破产案件中管理人所得报酬低于实际劳动量，有15.4%破产案件中管理人所得报酬不足以支付管理工作开支。这种情形损害了破产管理人的报酬请求权和积极性，不利于专业化、市场化、精英化的破产管理人队伍建设，也使得破产程序很难顺利进行下去。
我国《企业破产法》第43条第4款规定：“债务人财产不足以清偿破产费用的，管理人应当提请人民法院终结破产程序。人民法院应当自收到请求之日起十五日内裁定终结破产程序，并予以公告。”虽然在“无产可破”案件中法律赋予了管理人向法院提请终结破产程序的权利，然而破产法强调管理人通过行使撤销权、追回权等最大限度地收回被非法处置的财产，扩大可分配的财产，维护债权人利益以及当事人和国家的利益，对于“无产可破”案件一律终结破产程序，不仅违背破产法立法初衷，更会带来诸多弊病。如今世界各国立法与实践均认为，即使在“无产可破”案件中，破产程序仍有继续的意义，主要体现在以下几个方面：
一是在“无产可破”案件中，只有继续破产程序，管理人才能通过行使撤销权继续追回被非法处置的财产。我国《企业破产法》第31条规定：“对于在人民法院受理破产申请前一年内，无偿转让财产的、以明显不合理价格进行交易的、对没有财产担保的债务提供财产担保的、对未到期的债务提前清偿的、放弃债权等行为，管理人有权请求法院予以撤销。”第32条规定了管理人有权请求人民法院对危机期间的个别清偿行为予以撤销。虽然破产案件暂时陷入了“无产可破”、“无钱可付”的困境，但管理人继续行使其职责，仍能追回债务人财产，增加可供分配的财产，不仅维护了债权人利益，也使自身报酬有了一定保障，推动了破产程序顺利进行。
二是在“无产可破”案件中，继续破产程序有利于管理人对公司高管人员行使取回权，发现公司高管人员失职、违法行为，追究其法律责任。我国《企业破产法》第36条规定：“债务人的董事、监事和高级管理人员利用职权从企业获取的非正常收入和侵占的企业财产，管理人应当追回”。企业破产是市场优胜劣汰的结果，但有的企业法人破产不乏人为因素。由于我国市场经济并不完善，诚信意识缺失等因素，实践中时有破产欺诈现象出现，更需要管理人通过行使职权，检验企业是否存在欺诈行为。部分企业的高管人员未尽职责，而是利用职权中饱私囊，后又利用企业破产终结程序，逃脱法律制裁，不仅钻了法律漏洞，也损害了债权人、债务人以及国家利益，此种行为万不可纵容。通过破产程序的继续进行，有助于管理人行使其职责，发现高管人员非法行为，追回侵占的财产，挽回公司损失，使高管人员承担应有的责任。这样才能使市场经济有序、健康发展，也有利于法律制度的完善。
三是在“无产可破”案件中，继续破产程序对于提升管理人积极性、培育管理人队伍有重要作用。破产管理人在破产案件中勤勉尽责，付出了诸多时间与精力，在“无产可破”案件中终结破产程序后，破产管理人无法取得与其付出相对应的报酬，也丧失了通过继续破产程序取回债务人财产的可能，这无疑会打击管理人的积极性，很难吸引优秀的律师事务所、清算所、会计师事务所等社会中介机构加入管理人队伍，对于我国尚处在起步阶段急需发展壮大的管理人队伍建设而言，这是极为不利的。破产管理人可谓是破产程序的核心角色，破产管理人队伍的水平高低以及发展水平直接影响破产法执行的程度和水平，对于破产法的良性运行、降低社会成本、保障市场健康有序发展、维护社会稳定都有着重大意义。
尽管“无产可破”案件有继续的必要性，但在实践中由于管理人报酬无法保障，破产程序无法继续进行，审理工作由此陷入僵局。我国《最高人民法院关于审理破产案件确定管理人报酬的规定》第12条规定：“管理人报酬从债务人财产中优先支付。债务人财产不足以支付管理人报酬和管理人执行职务费用的，管理人应当提请人民法院终结破产程序。但债权人、管理人、债务人的出资人或者其他利害关系人愿意垫付上述报酬和费用的，破产程序可以继续进行。上述垫付款项作为破产费用从债务人财产中向垫付人随时清偿。”这种由利害关系人垫付的情形，在实践中效果并不如意。相关利害关系人没有义务支付管理人报酬，真正有动力垫付破产费用维持破产程序的人并不是很多，虽然从理论上并不排除善良第三人，他们不愿看到企业破产，不愿看到公司高管的不法行为被纵容，但在实践中仅在国有企业破产案件中出现了相关利害关系人垫付的情况，期待不确定的“垫付”行为来解决管理人报酬难题并不可行。
为解决“无产可破”案件中管理人拿不到合理报酬、破产程序无法继续这一困境，我国各地法院结合自身实际，积极探索解决模式，其中尤以滨州、深圳、无锡、浙江以及常熟等地的做法为典型。
（一）滨州人民法院的做法 “无产可破”案件管理人无法获得报酬，非常影响管理人的工作积极性，也影响破产案件的顺利进行。为解决这一问题，滨州中级人民法院采用了两种互相配合的方法。
一是在管理人选任上探索新模式。滨州中级人民法院采用“肥瘦搭配”的办法，将案件分为报酬相对较多的案件和报酬相对较少的案件这两种类型，同一个中介机构既要办理报酬相对较多的案件，也要接受报酬相对较少甚至没有报酬的案件。这样就能避免随机指定管理人，导致可能出现同一破产管理人经常被分到“无产可破”案件的情形，平衡了管理人之间的经济利益。
二是针对破产案件中存在的部分破产企业“无产可破”和“无钱可付”的审理瓶颈，该院创新设立了“破产管理人报酬基金”。设立报酬基金的目的是为了平衡协调破产案件管理人的经济利益，充分、有效调动管理人的积极性，从根本上解决部分“无产可破”案件中“无钱可付”的窘境，保障破产案件审理工作正常开展。最初的报酬基金中，财政拨款5万元，从法院经费中拿出5万元，社会资助6万元，共16万元作为启动资金。以上资金由人民法院设立专门账户，统一管理使用。在使用时，由破产案件管理人书面提出支付管理人报酬基金使用申请报告，必要时提交有关证据材料。申请报告由破产合议庭审查后，报庭长、分管院长、院长逐级审批该基金运行良好，取得了有目共睹的成效。
管理人报酬基金制度建立实施后，先后有4起无产可破的破产案件（双泉、鲁北燃料、荣创和华云等公司）工作得以启动。除基金启动资金外，已从破产案件管理人报酬中提取基金5万元，支付破产案件管理人的3万元在破产财产变现后已全部返回填平，余额已达21万元。
（二）深圳市人民法院的做法 在新破产法实施后，深圳市中级人民法院在结合审理破产案件的实践上，于2008年10月17日公布施行了《深圳市中级人民法院破产案件管理人管理规范（试行）》，以此进一步规范管理人工作，保证管理人依法公正高效履行职责，确保破产审判工作顺利进行。其中第15条规定：“本院设立管理人援助资金。援助资金由政府财政拨款和从管理人所获报酬中提取一定比例资金组成。援助资金专门用于补贴管理人办理债务人无财产可支付破产费用且无利害关系人垫付费用的案件所必需的破产费用，包括但不限于支付管理人合理的劳动报酬。补贴标准由本院根据案件具体情况和管理人履行职责的情况确定。”第16条进一步规定了从管理人报酬中提取的援助资金的具体标准和比例。
（三）无锡市人民法院的做法 为了充分、有效地运用薪酬机制调动管理人的积极性，推动管理人队伍的职业化进程与管理人行业的良性、有序发展，保护债权人和债务人合法权益，保障市场经济健康发展，无锡市中级人民法院在出台的《关于规范和加强破产管理人选任、管理工作的意见》的基础上，结合破产案件审判实践，制定了《关于管理人报酬基金的管理办法》。其中第29条规定了管理人报酬基金的设置：“承办业务庭认为管理人在个案中收取的报酬过高的，经报请分管院长同意，基层法院同时报请中院业务庭核准后，可以提取一定金额列入管理人报酬基金。管理人在个案中收取的报酬难以支付工作成本的，承办业务庭可以根据管理人的申请从管理人报酬基金中拨付一定金额予以补偿。”
在设置管理人报酬基金前，无锡市中级人民法院充分吸纳了司法界与管理人行业的多方意见，结合无锡两级法院的破产审判实践。该管理人报酬基金的设置理念之一是取之于管理人，用之于管理人，允许了随机选任管理人所致行业风险的存在，而非让管理人让利。2010年8月6日，已有包括会计事务所、律师事务所、清算公司等在内的17家入册管理人已自愿在《关于管理人报酬基金的管理办法》签名盖章，呈现良好态势。
（四）浙江省人民法院的做法 浙江省高级人民法院在结合本省法院审判实际情况基础上，于2013年2月20日印发了《关于规范企业破产案件管理人工作若干问题的意见》。其中第21条规定了已知的债务人财产可能不足以支付管理人报酬和管理人执行职务费用的情形：“企业破产案件受理以后，发现债务人财产不足以支付管理人报酬和管理人执行职务费用的，如债权人、管理人和其他利害关系人愿意承担或垫付管理人报酬和管理人执行职务费用的，人民法院可予准许，依法推进企业破产进程。前款情形的企业破产案件，可以从财政部门依法成立的管理人报酬保障资金和当地律师协会、注册会计师协会经依法批准设立的管理人报酬援助资金中提取部分款项，用于支付管理人报酬。”第22条规定了企业破产程序终结前，债务人财产不足以支付管理人报酬和管理人执行职务费用的，经债权人会议确认，可以将债权人对债务人未知财产的追索权以及对公司股东、董事、实际控制人等相关责任人的民事请求权全部或部分转让给管理人，以折抵应予支付的管理人报酬和管理人执行职务费用。
（五）常熟市人民法院的做法 为了解决管理人报酬整理平衡问题，常熟市人民法院于2011年9月7日设立了破产专项基金，基金成员来自于省高级法院公布的苏州地区管理人名册。该基金按照丰歉互补的原则，对管理人报酬丰厚的，最高按5%的比例（个案以50万元封顶）提取计入基金，用于“无产可破”时管理人报酬过低或无法计算时，对勤勉尽责的管理人依照客观标准予以补助。
面对“无产可破”案件中破产管理人报酬的问题，我国各地法院都不约而同地采取设立管理人专门基金的方式。
深圳和浙江市人民法院这种主要由政府财政拨款的基金设立方式，需要财政大量拨款，仅限于在经济发达地区，且政府观念需与时俱进，意识到企业破产法在保障债权有序受偿、拯救危困企业、优化社会资源配置、规范市场主体退出机制方面的作用，支持破产案件的审理工作。在我国部分经济落后地区，政府观念陈旧，财政赤字严重，不仅阻挠企业破产，不支持破产案件的审理工作，更是无法拿出财政拨款设立管理人援助资金。这种模式不适合在经济落后地区推广。
无锡和常熟两地人民法院主要通过从管理人报酬中提取部分比例作为援助基金，但若“无产可破”案件占破产案件的比例较高，报酬较多的案件比较少，即使从管理人报酬中提取部分作为报酬基金的资金，也无法覆盖所有“无产可破”案件中管理人报酬。
滨州人民法院这种由法院主导、政府支持、中介机构自愿的基金设立模式在实践中推广有一定的优势，即资金来源于法院、政府、中介机构三方，有一定的稳定性，也不会给法院、政府、中介机构任何一方带来太大的资金压力。这种管理人基金设立方式在经济发达或落后地区都可推广，且已在实际中见到成效。在2012年11月1日的山东省法院破产法专题理论研讨会暨第四届齐鲁商事审判论坛上，滨州市滨城区人民法院民三庭副庭长曹爱民介绍说，自破产管理人报酬基金建立以来，所受理的9起相对“无产可破”案件，进程均得以顺利启动和推进，实现了“无震荡，无隐患，无违纪”三无破产目标。这些均因得益于从破产管理人报酬基金中拨付的破产费用而启动破产程序。
综合以上分析以及结合我国具体情况来看，笔者建议，我国可从几个层次来解决“无产可破”案件中破产管理人的报酬问题。
一是对破产案件进行分类，法官不是随意指定管理人，而是采取“肥瘦搭配”的方式。在德国即是如此，破产案件的管理人由法官自行指定，法官会根据案件的“肥瘦”情况来分配案件。同一个管理人在承办了几个赚钱的案件后也会接手几个赚不到钱的案件，以此来平衡经济利益。在这种模式下，因为法院对管理人的指定拥有绝对权力，因此对法官的要求比较高，不允许法官在管理人指定问题上滥用职权、谋取私利的情形出现，这需要法官的自我约束以及健全的追责制。 二是在各地设立管理人报酬基金。从目前实际情况来看，我国部分地区法院已经采用了设立专门基金的方式来解决管理人报酬问题，并且取得了良好成效。国际上也有成功经验可供借鉴。例如在英国，法院也会遇到债务人无足够财产支付破产费用包括管理人报酬的情况，为了解决这一问题，英国专门设置了政府机关破产署，政府从所有破产人的不动产处置价款中收取17%的比例作为破产和清算不动产基金，用于“无产可破”案件的管理支出。这种取之于社会，用之于社会的模式，对于“无产可破”案件十分有效。根据破产署统计，其在2003至2004年度中的费用支出为1.01亿英镑，总收入为1.006亿英镑。这种方式设立管理人报酬基金，“取之于社会，用之于社会”的方式值得我们借鉴。在我国经济发达地区，设立的管理人报酬基金可主要由政府财政支持，在经济发展较落后地区，可采取政府、法院、管理人三方共同支持基金运行，从政府财政、法院案件受理费、管理人案件报酬中各抽取一部分，作为资金来源。
三是设立全国性破产管理人援助基金。由于我国幅员辽阔，各地区经济发展水平差异甚大，相对落后的西部地区与发达的沿海东部地区差距悬殊，各地区的破产管理援助基金运行情况并不会相同，各地管理人获得的报酬不一，甚不公平。因此，从长远角度来看，有必要设立一个全国性的破产管理人援助基金，资金来源于国家财政拨款，这样才能保证资金充足，满足实际需要。我国破产法的理念已由原先的债权人本位逐渐过渡到了社会本位。破产法的实施不仅能保障债权人利益，安抚破产企业职工情绪，也能完善市场退出机制，关系到国家经济大局以及社会秩序的稳定，能实现社会利益的最大化。当破产法在实施中遇到问题，单靠法院主导已无法解决问题时，政府应当积极介入。在我国旧破产法实施期间，我国在一定范围内对国有企业实施的政策性破产就是在市场经济体制不完善的情况下，解决部分国有困难企业退出市场问题的权宜性制度，其本质具有政府财政援助的性质。说明政府财政援助破产法实施是有先例可循的，也是可行的，有效的方式。十八届三中全会呼吁转变政府职能转变，建立服务型政府。政府以公共服务为中心，才能使企业和社会以经济建设为中心，促进我国经济发展。而政府财政援助破产法实施，正是政府提供公共服务的一种方式。因此，为解决破产法实施过程中管理人无法获得合理报酬的问题，应成立全国性破产管理人援助基金。政府提供资金援助并逐步建立一个援助资金的长期机制，以解决地区发展不平衡带来的管理人报酬分配不均问题。管理人援助基金的设立也要认真听取多方意见，充分考虑实际情况，合理规定可以启动救援基金的案件类型，严格规定管理人报酬基金的设置目的、收支原则、账户管理、提取比例、补偿对象及金额等多项内容，公开化、透明化，并对基金使用进行有效监督，以确保基金设置和运行的合理性、可行性、有效性。 注：因文章篇幅限制，文章脚注此处省略，敬请谅解。 责任编辑：恽涵 |
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