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Infrastructural development and funding problems on building "a new socialist countryside" 文/徐进前 我国农村落后状况是长期形成的，扭转农村经济社会发展滞后的局面，必将是一个长期过程。随着近年来经济的快速增长和综合国力的明显提高，改变城乡二元经济结构的条件正日渐具备。目前我国总体上已经到了以工促农、以城带乡的发展阶段，实现党中央提出的社会主义“新农村的建设”伟大目标，其中很重要的方面就是要进行政策调整，推进农村投融资体制改革，以突破制约农村发展“瓶颈”为目标，尽快突破“三农”对发展国民经济的制约作用。“建设社会主义新农村”，从根本上解决我国“三农”问题，除了取决于坚持对农民实行“多予少取放活”方针，继续实行近几年行之有效各项政策外，还要从根本上遏止城乡经济社会发展差距继续扩大趋势，尽快形成统筹城乡发展新机制，建立起有利于改变城乡二元经济结构新体制，这中间很重要的一个方面就是要加快我国农村基础设施建设。 突破“三农”问题的关键是加快基础设施建设 近年来，虽然财政支出和信贷资金投放结构，确已开始出现向农村倾斜积极变化，农村基础设施投资也有所改观，但总体而言，它与农业在GDP、农民在总人口中的比重仍然是极不相称，从整体上看仍然不尽如人意。虽然向农村的资金流有相当部分进入了农村基础设施建设，但农村基础设施建设仍然是制约农村经济发展的“瓶颈”，农民生活的提高受基础设施“瓶颈”制约明显局面并没有多大改变。农村基础设施不完善，不仅是制约农民消费的最大因素，而且对于改善农村生产生活条件，从根本上解决二元结构，建设社会主义新农村起制肘的作用。 这就涉及怎样发展农村经济总的思路问题。解决“三农”问题，关键是摸清农业发展规律，通过农民增收，缩小城乡之间差距，从根本上解决不合理的二元结构。我国农业发展问题现在归结于“三农”问题，实际上中国作为农业国的地位并没有因为改革开放以来所取得的成绩而替代，“三农”问题仍然严重，主要表现在：第一，城镇人均可支配收入与农村人均纯收入之比值在1978年时为2.57，到1995年为2.8，但到2002年时则为3.1比1，到2004年时为3.6比1，城乡收入差距不断扩大；第二，近来年，我国城镇人均可支配收入平均年增长率为9%左右，而同期农民纯收入年增长率平均不到5%。特别是近年来，农民收入增长全部来自“非农”，而来自农业收入部分不增反降。据统计，1998至2001年间农业收入平均下降102元。这说明单纯发展农业的思路并不能从根本解决“三农”问题。 目前城乡二元结构主要是由三类因素造成的：制度障碍(包括税赋、定价歧视、农民就业歧视、户籍制等)、产业差别(工业产值的乘数效应和农业产值的加数效应)和人力资本差别(城镇教育水平普遍高，农民教育普遍低)，在这三种要素中，解决产业差别最为关键。 产业差别使农业和非农业间存在着截然不同的发展前景，单从发展农业角度增加农业收入，从总体上讲是不可能有较大增长前景的。这是由农产品(11.580,0.07,0.61%)增加的有限性和对农产品总体需求弹性决定的，这就是农业与非农的差别。因此，农业价值创造是有极限的，边际收益是递减的。历史的经历也证明了这一点。 1820年时，农业占美国GDP的70%，随着工业革命进展，到1890年该比率降到38%，到2003年农业仅占美国GDP不到2%。我国1978年时农业占中国GDP的41.3%，到2003年则只占14.5%。农业技术创新为农业现代化开道，农业现代化结果虽然可以使农业产出能力增加，但并不可能增加人均对农产品的总体需求。在其国内需求总量无法增加的情况下，农产品价格只能持续下降，农业占GDP比率只会越来越低，随之而来的是农业就业也跟着下降到总就业人口以下，更何况我国是人多地少，可耕种面积有限，这决定了农产品供给产生的需求是有上限的。一个基本事实是，如果只把注意力放在农业发展上，忽视“非农化”和“城镇化”进程只会使国民经济处于停滞不前的境地。我国历史经验很清楚地表明了这点。 公元1200年左右，晚宋城镇化水平达到22%。但到元朝采取“重农主义”，特别是明朝海禁之后“以农为本”的国策，城镇化程度下降，使我国经济发展不进反退，清朝1820年左右，城市化水平降到6.9%，1893年为7.7%，到1949年城市化程度也仅为10.6%。1978年，我国农业就业人口占全国就业人口80%，城镇化程度也只有15.7%，到2002年时达到了32.6%。城镇化进程虽然取得了一些进展，但反映城镇化水平的指数及要素构成的指标，如城乡一体化、农村生活质量、产业结构等指标改善得并不是很理想，其关键之处是农村基础设施投资量严重不足。 从部门劳动力产出率看，也可以得出以上结论。如果把部门劳动力产出率定义为某部门GDP值占GDP总量的比重同该部门就业人数占就业总人数的比重之比，即部门劳动力产出率等于某部门GDP值占GDP总量的比重除以该部门就业人数占就业总人数的比重。部门劳动力产出率就成为衡量部门生产效率的一个重要指标，这个指标与反映农村基础设施投资状况的城乡一体化指标具有很大相关性。 改革初期，随着家庭联产承包责任制推行，农村生产力获得了初步解放，农业部门劳动力产出率不断提高。19781990年，农业部门的劳动力产出率从0.40提高到0.45。但从1990年开始，农业部门的劳动力产出率开始呈现出不断下降的趋势，到2001年下降到0.30。三次产业劳动力产出率之比1978年为1：6.78：4.85，1990年下降为1：4.31：4.23，1990年以后开始回升，2002年回升至1：7.71：3.77。这表明，前期，农村生产力提高的劳动效率，在相当程度上被农村基建投资相对量不断减少所抵消。 由此可以看出，“以农为本”的观念仍是将解决“三农”问题停留在发展小农经济的基础上，并没有将其纳入工业化的进程。这是“以农为本”国策的缺陷造成的。在“自给自足”经济意识形态和政策引导下“三农”问题始终没有真正解决，中国农业国的地位决定了无法向现代化经济发展。 从根本上讲，解决“三农”问题关键是要加大 “非农化”和“城镇化”进程。1997年是我国具划时代意义的一年，当年非农就业人口第一次超过农业就业人口，农业产值也仅占GDP的16%左右，农产品供应也最为丰富，这标志着我国已不再是“以农为本”的社会了。近年，“非农”收入以每年近9%速度增长，城镇化也取得较大进展，城镇人口1978年为17.9%，1990年为26.4%，1997年为29.9%，2003年则达40.5%，与此相适应，非农劳动力比重在1997年到2003年期间，一直保持在50.150.9%左右区间。这个进程说明了“非农化”和“城镇化”对解决我国农业国的地位的重要性，也说明了我国城镇化进程加快决定了对农村基础设施投资需求的增长。 农村基础设施建设现状及其投融资模式的选择 总体上看，我国农村基础设施建设主要分为两方面：其一是与农业生产有关的农田水利建设和农民居住环境有关的基础设施建设；其二是与我国“非农化”进程有关的小城镇建设的基础设施建设。 我国农村基础设施建设现状可概括为三方面：一是用于农村基础设施投资的供给与需求矛盾较为突出。要从典型的农业国基础上实现“非农化”进程，要满足农村基础设施建设的巨大资金需求。首先要解决农村投资问题，然而，受优先发展城市工业战略影响，国家对农村投入明显低于对城市投入。二是农村基础设施发展水平处于最低层次，主要表现为基础设施质量较差。三是结构性矛盾十分突出，主要表现为没有从“非农化”和“城镇化”方面解决基础设施严重不足的矛盾。这三个方面的现状不仅与近60%农业人口需求不相称，也无法担负起加快城镇化重任。长期以来，我国农村基础设施建设投资来源主要依赖于国家和地方各级财政支出，在国家财力有限条件下，对农村基础设施投资是非常有限的。目前我国农村基础设施资金来源结构主要是：10%来自于银行信贷资金；20%来自于地方财政；30%来自于社会和私人集资；40%来自于土地使用权出让。 从农村基础设施投资资金来源结构分析，财政资金所占比重是很有限的，其主要是我国现行财政体制决定了农村基础设施投资资金来源十分有限。我国目前财政体制是五级核算单位，而第一级的财政预算并不是真正根据事权与财权划分制定的，而是根据上一级的预算情况决定的，往往是上一级预算盘子的大小决定了下一级预算规模，上一级预算不足只能通过下一级预算来弥补。这种自上而下决定各级预算规模的方法事实上决定了地方政府用于基础设施投资的资金来源是非常有限的。 我国农村基础设施建设具有以下三个方面特点：其一，基础条件较差。农村基础条件主要表现为农村地形地貌复杂，使得通电、通水、通路较为困难，许多农村地区特别是贫困地区、老少边地区几乎仍然处于未开发状态，阻碍各类资金的投入；其二，投资成本较高。由于基础条件较差，建设一项基础设施需要较高的人力物力投入，建设周期远比城市长，具有很高的投资建设成本，有些地区甚至谈不上测算投资回收期和投资回报率。其三，以集体投资为主。这些特点源于传统的投融资模式是通过价格“剪刀差”方式，用农业补偿工业，农村支撑城市，其结果农村资本积累不足，使其基础设施方面落后，反过来影响经济发展形成恶性循环。 解决好农村基础设施建设，提高农业社会化大生产进程、市场化程度、增加农民收入水平，是长远地解决“三农”问题的基础保障。工业反哺农业和国家对农业和农民大幅度补贴仅仅只是一个方面，另外更为重要的是必须依靠整个农村经济良性循环，加快农村资本积累，形成农村国民收入循环机制，解决基础设施投资资本来源，才是根本解决问题的关键。 广大农村地区最缺的基础设施首先是保障生活生产方面基本条件的基础设施，主要包括水、电、路等。当务之急，主要应加快解决农村地区人畜饮水、灌溉用水、生活照明用电、基本的道路交通问题。第二个重点则是环境和资源保护方面基础设施建设。农村是我国资源再生之地，只有保护好农村资源和环境，才能有效支撑我国国民经济和社会持续发展。因此，资源环境保护的基础设施建设也是农村基础设施建设的重要方面。第三个重点是社会发展方面基础设施建设，包括文教卫生和医疗等。农村是我国文化教育、医疗卫生的薄弱环节，相关的基础设施建设远远跟不上需求。第四个重点便是发展通讯和通信设施。广大农村地区广播电视和通讯设备相当落后，大部分农村仍处于封闭状况。第五个重点就是各项中高档次基础设施建设，包括大型水利枢纽、中高等级公路、铁路、航空、输油气管道建设，以及各类型培育市场所需要的相关基础设施建设等。 农村经济社会市场化程度较低，各级基层组织是经济活动主要参与者、组织者和管理者，在市场经济不断发展进程中，政府与市场的活动边界需要重新界定。传统体制下，政府投资明显力不从心，市场经济下，非政府投资主体积极性又不高。在这种情况下，首先就应该明确这样一条基本原则：如何运用市场资金，在政府指导下参入基础设施建设。在不同时间周期内确定不同投资比重，界定政府和市场各自承担的职责、风险和收益，避免政府或行政机制过多干预，最大限度地调动非政府投资主体的经济性，并避免市场秩序混乱，因活动边界不清导致延缓农村基础设施建设进程。 由于农村基础设施建设普遍性短缺，特别是老少边穷困地区更为突出。所以要注意各地区间平衡。同时，农村基础设施与城市的建设、城镇化进程又密切相关，是城乡融为一体的桥梁和纽带。所以，在农村基础设施建设过程中，既要从实际出发，又要综合考虑各地区间的衔接以及城镇化进程要求，做到地区、城乡间协调发展。 农村基础设施具有分散化、规模大与建设周期长及收益很不均等特点，在利益分配方面，处理好农村基础设施建设中的利益主体关系是建立新投融资模式最重要的问题。目前，国内外基础设施建设投融资模式较多，但单独与农村结合考虑的投融资模式还是比较少的，对我国而言，应考虑我国国情和农村广大区域的差异，创造性地加以借鉴和运用，扬长避短，才能真正建立起适合中国国情的农村基础设施建设投融资体系。 (作者为北京语言大学国际商学院副院长、教授) 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