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点击头像查看更多内容 摘要：2008年的全球金融危机在对主要发达国家金融体系和实体经济造成严重损失的同时，也为包括中国在内的许多新兴经济体在预防和处置金融体系危机方面留下了许多值得反思的经验和教训。这其中的一个重要问题就是在金融机构出现危机时，政府和监管部门应当如何进行风险处置。或者说，政府是否应该对问题机构实施救助，而这一行为对于预防危机发生、减缓对金融体系和实体经济的冲击是否有效，同时，对于政府干预的副作用应当如何应对，例如可能助长金融机构的道德风险，以及可能产生“大而不倒”的问题。对此，国内外学术界进行了广泛深入的讨论，但目前尚未形成统一的结论，且各类研究的分析方法和视角也有较大差异。 一、相关研究评述 由于问题金融机构和金融风险具有极强的负外部性，且处置模式的不同将直接影响到相关利益和资源分配，因此风险处置模式的选择事关重大，且一直饱受争议。本次危机以来，发达国家政府对问题金融机构展开了自“大萧条”以来力度最大的救市行动，包括对问题机构采用了大规模的国有化。这一举动引发了市场关于道德风险的担忧，及对原有金融监管制度的反思。对此，学术界进行了广泛的讨论，主要观点包括两个方面。 一方面，现有研究对政府干预和救助持警惕或反对态度，原因是担心滋生道德风险、加重政府的财政负担和损害纳税人利益。类似的观点可以追溯到Grossman（1992）和Weinstein（1992）对存款保险制度中的道德风险进行的研究。Alison（2010）指出，政府对“大而不倒”的问题机构提供救助是一种逆向激励,最终将对金融体系造成破坏。谢平、邹传伟（2010）指出，本次危机中一个突出问题是政府对问题机构的处置机制不足。处置机制应使监管当局对金融机构倒闭有充分准备，做到处置有序，降低债权人损失，并控制对金融体系的冲击。完善处置机制可以缓解监管者及存款人等利益相关者与机构间的信息不对称，同时缓解政府在应对“大而不倒”机构过程中动态不一致的问题（即救与不救两难）。基于同样的认识，大量文献都提出，针对“大而不倒”等问题，原有金融体系及监管体系暴露出严重缺陷必须进行重构。对此，以美英为代表的发达国家及以巴塞尔委员会为代表的国际金融监管机构都提出了全方位的金融监管改革方案,巴塞尔委员会针对上述问题进行了专门评估和咨询意见。各方案中关于问题机构处置的一项重要内容，就是明确监管当局在危机处置中的权限和程序，强调建立危机处置的完备预案，同时授予监管当局在危机状态下“便宜行事”的权力。同时各项提议中对于危机处置程序的启动条件都作了严格的规定，以防止该项权力的滥用。 另一方面，学术界和金融机构都普遍认同在危机状态下政府干预和救助是必不可少的，这主要考虑到问题机构倒闭引发系统性风险的可能和危害，现有研究对此都持肯定态度。从我国的经验来看，2003年，在证券业问题金融机构大量涌现的情况下，我国政府采取多种措施对国内数十家金融机构集中进行了风险处置。丁国荣（2009）对此的研究表明，挪用保证金、挪用客户国债和违规委托理财等三种违规行为是我国金融机构被风险处置的主要原因，而通过以政府救助、并购重组和责令关闭或撤销模式等方式进行的综合治理，使得这些机构之前长期积累的历史遗留风险得到了化解。该文建议金融机构的风险处置过程应以不损害其效率为基本要求，同时应妥善协调公司效率和风险处置之间的关系。 概括而言，支持政府干预的观点主要是担心问题机构倒闭的严重后果，而反对者则担心干预的副作用过高将影响金融体系的公平和效率。二者视角不同，难以调和。现有的对策研究往往保持了信息经济学经典框架下的视角，从预防或缓解道德风险的角度，关注于风险事件发生前的制度建设。然而，对于政府干预行为本身的得失缺乏系统性的理论研究，尤其缺乏对于不同事后处置方式及效率的研究，因此对事后监管和危机时行政干预的决策难以起到支持作用。而现实中（尤其是在危机状态下），这一艰难抉择往往是监管部门无法回避的。对于特定问题机构是否要救助，及在何种情况下实施救助，需要一个清晰的理论框架作为指导。 一般地，金融机构的风险处置可以概括为行政化与市场化两种模式。行政处置就是在金融机构出现风险时，政府（或监管部门）主导下提供相应资源实施救助、帮助重组或助其顺利退出市场。依据2008年国务院公布的《证券公司风险处置条例》，当问题机构出现重大风险时，为维护市场秩序、保护投资者合法权益，我国监管部门可依法采取责令停业整顿、托管、接管、行政重组和撤销等措施，控制和化解风险。与此相对应，市场化的处置模式下，主要依靠市场机制来完成特定问题机构的重整、破产退出等过程。这个过程中，相关利益主体包括代表投资人利益并独立运作的证券投资者保护基金将发挥更大的作用。本质上看，这是一个“市场还是管制”的古老问题。此前我国曾在问题证券公司的集中处置过程中采用了行政干预和救助为主的处置方式，这在很大程度上受我国社会经济发展的现状制约。从事后的效果来看，这种模式以较小的代价取得了显著成效，在稳妥化解风险的基础上推动了我国证券业的稳定发展。然而，在未来我国经济、行政、社会体制改革不断推进的情况下，面对飞速发展的国内金融行业和体系，行政主导下的金融机构风险处置模式是否仍应发挥主要作用就是一个需要明确回答的问题，或者说应恰当界定行政处置措施在金融机构风险处置中的边界。 二、金融机构危机处置模型 更多地依赖于行政手段还是在司法保障下充分发挥市场机制自身的作用是在处理问题金融机构时的两种不同的选择。这里，我们将建立一个优化的模型来对市场主导和行政主导的风险处置模式进行分析和比较。我们的模型建立需要如下前提，即两种方式在单独使用时都是有效的，同时也是相对独立的，并可以相互替代。 通常情况下，行政手段能较为直接、便捷地起到挽救问题机构及其相关客户及关联公司的作用，因此我们可以首先假设采用行政手段处置问题机构的整体效果与机构的规模密切相关。同时，我们使用了“风险处置效果”一词来描述风险处置达成目标的状况。通常情况下，风险处置的目标与金融监管的总体目标是相一致的，例如G30（2008）提出金融监管的四大目标应当包括：金融机构的安全和健康，系统性风险的减缓，市场的公平和效率，对消费者和投资者的保护。需要指出，这里并没有对“风险处置效果”的内涵作出明确的定义，主要是考虑到政府干预和监管行为通常都有较为广泛的目标和动机，并与特定时期的市场环境相关联。不失一般性，此处的“效果”描述了政府监管可能希望达到的各种目标的总和，例如降低系统性风险、保护投资者权益、维护交易秩序等，这将形成不同处置方式进行比较的基础。 另外，由于风险处置的内涵较广，包含了停业整顿、托管、接管、行政重组和撤销等临时性和常规性的手段，为了便于表述，我们将集中针对政府救助行为展开分析。考虑到救助行为在危机处置中具有重要作用和典型意义，这样做也是合理的。由于建模的逻辑相同，模型分析的结论对于风险处置中的其他措施也是适用的。 当问题机构占市场份额较大时，救助措施作为外在的行政干预手段对整个金融市场有积极意义。因为救该机构在一定程度上就是救市场。极端情况下，假设整个市场只有一家金融机构，那么救它就是救了整个市场。进一步地，行政措施的效果与两个因素有关：一是与措施的力度有关（例如救助资金的数量），可以设二者呈正相关关系；二是与机构规模及整个市场规模有关，我们假设救助效果与问题机构同市场规模之比呈正相关关系，也就是与市场规模呈负相关关系。 行政干预的问题在于，过度依赖行政手段干预市场将使得市场预期处于不稳定状态，例如，没有市场化的破产退出机制就无法建立真正的市场竞争，市场效率难以发挥，最终不利于有效市场的建立，同时可能产生严重的道德风险。具体在我们的问题当中，建立有效市场就是要通过市场化的兼并、退出等手段来解决包括问题金融机构处理在内的金融市场的核心问题。逻辑上，如果我们承认资本市场发展的重要目标就是建立有效市场，通过金融市场资源配置效率的提高来促进整体经济的发展，那么，随着市场的发展和完善，行政措施在数量方面的增多和力度方面的增强将越来越不利于有效市场的建立。 当然，通过市场手段处理问题金融机构，逻辑上需要依赖于一定的条件。首先，市场已经经过一定时期的发展，基础的交易规则、定价机制等市场机制已经形成或者初步形成。其次，市场应当已经具备一定的规模，有能力在一定时期内通过消化掉问题金融机构给整个市场带来的冲击而不至于造成市场崩溃。或者说，单一公司倒闭所引发的市场冲击将在市场承受能力的理论上限之内。我们的模型对于市场处理冲击的时间长短没有特殊要求。 在此基础上，我们可以假设，在完善的市场模型中，市场力量占主导地位，市场力量越强，通过市场机制来处理问题金融机构的效果也越好。进一步地，通过市场机制处理问题金融机构的效果与问题机构的市场规模之比呈负相关关系，也就是与市场规模呈正相关关系。同时，市场手段处理问题金融机构的效果与市场措施的力度之比呈正相关关系。这里使用便于理解的“力度”来表达更多依赖于市场机制自身作用之意，同时也与行政措施力度相对应。 为了使处置效果达到理论上的最优，在市场规模越大、单一金融机构对市场影响越小的条件下，则通过市场化方式来处理问题金融机构的程度也应越高。可以看出，我们的模型主要借助问题金融机构与市场规模之比这一变量进行分析。这不仅与风险处置时首先考虑救助对象是否会引发系统性风险（主要取决于问题机构的规模）的经验相吻合，同时由于规模变量是确定的且容易观察，使得我们的研究结论更便于运用。 极端情况下，即使市场机制很完善，市场规模也很大，但如果问题机构规模巨大，在其自身的风险有可能引发较大的市场冲击作用甚至引发系统风险的情况下，我们的模型表明，此时借助市场化处置的效果将大大降低，而采取较大规模的行政干预措施（如政府救助）可能是更好的选择。因此，按照我们的模型框架，本次金融危机中包括美国和欧盟在内的发达国家政府对危机中的问题金融机构采取的强力救助措施，以及通过行政手段救市与刺激经济的方案是合理的，也是必要的。 三、 结论 我们的研究表明，通过市场化和行政化两种方式的不同程度搭配，理论上可以取得最佳处理效果的路径。总体市场规模越大，单一机构占比越小，在风险处置过程中应更多地借助于市场化的方式可以取得更好的处置效果。而在极端情况下，即使市场机制很完善，市场规模也很大，但如果问题机构规模巨大，模型表明此时通过市场化的方式进行风险处置的效果将大大降低，而采取较大规模的行政干预措施（如政府救助）可能是更好的选择。该结论与危机情况下政府救市的逻辑是一致的。另外，运用我们的分析框架，可以得到市场发展不同阶段对应的最优风险处置方式。例如，在市场发展的初期（前面所列单一公司规模和影响巨大的特殊情况下，结论与此相同），最优的风险处置模式应是行政主导的，例如政府救助方式。而在市场发展到较为成熟的阶段，多数公司规模都无法对市场形成重大影响的条件下，市场主导的处置模式将是最优的。而介于两者之间的中间过渡情形，行政和市场相结合的风险处置方式是较为理想的。 本文的结论与危机状态下政府应干预并稳定市场的其他研究结论是一致的。我们认为，随着未来我国金融市场的发展和市场规模的持续扩大，在处理问题金融机构时，监管部门应主要依赖于市场机制来处置问题机构的风险。而在市场失灵或机制不完善的情况下（如单一机构的影响对市场冲击巨大），需考虑使用行政手段作为及时的补充。这样的处理方式更有利于稳定金融市场预期，促进市场机制的完善，并提升金融体系的效率。 文/巴曙松；王劲松；刘家鹏；刘睿 文章来源：《宏观经济研究》2012年06期（原文题目：《金融机构风险处置的理论模型研究》，本文观点仅代表作者作为一位研究人员个人的看法，不代表任何机构的意见和看法） |
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