导 语 合同节水管理是一种创新管理模式。2012年10月,合同节水管理模式的最早提出者、合同节水产业创新联盟肖新民理事长在水利部党校提交《高耗水行业水资源循环利用的思考》论文,首次提出合同水资源管理模式设想。2013年在征求水利部相关部门、管理单位以及技术持有单位意见,受到广泛重视,得到了积极的反馈。在此基础上进一步完善理论基础,健全模式机制研究。2014年在水利部的支持下形成较完整的创新思路,其内涵与领域范围也在不断丰富,正式将“合同水资源管理模式”确定为“合同节水管理模式”;明确将水环境治理也纳入合同节水管理模式范畴。公开发表三篇文章(《合同水资源管理模式初探》、《水资源管理引入合同管理模式是两手发力的有效形式》、《水资源价值评价理论下水生态治理工程运行模式探讨》)。引起水利部相关领导的重视,开始组织力量对合同节水管理模式进行深入研究并进行应用验证,积极推动出台相关政策。 本文通过分析城镇化背景下我国水资源利用与管理模式,按照最严格的水资源管理制度要求,提出并建立了合同水资源管理模式,通过建立市场驱动的科技创新机制、推广应用为目标的技术评鉴制度、政府公共财政资助示范项目,实现基于价格手段的污水资源利用。同时,以洗涤行业和印染行业为例,探讨了高耗水、高污染行业水资源循环利用前景与节水减污补贴机制。 前言 党的十八大报告提出,到2020年我国要全面建成小康社会,实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番,要实现建设美丽中国的宏伟目标。近年来,伴随着工业化、城镇化的进一步加快推进,区域经济发展规划陆续出台,新增用水需求也持续增长。在水资源总量有限、用水需求不断增长的背景下,只有全面贯彻科学发展观,实行最严格的水资源管理制度,规范水资源利用模式、提高用水效率、严守水功能区限制纳污“三条红线”,才能提高水资源承载能力,满足“2020年实现全面建成小康社会及国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番的宏伟目标”的用水需求。 众所周知,不合理的经济产业结构是导致水资源问题的一个重要原因。改革开放以来我国的纺织、印染、造纸、电镀、医药、养殖等行业发展迅速,对于发展地方经济、提高人口就业、出口创汇做出了巨大贡献,但其生产过程却需要消耗大量水资源,更加剧了我国水资源的短缺程度。同时,高用水行业所产生的污水问题,也制约了环境的可持续发展。2010年全年污水排放量达750亿m3,威胁生态环境、居民生产生活及生命安全。现阶段对于节约水资源以及防止水污染已刻不容缓!因此,本文基于污水资源化思想,从水循环角度出发,探讨提出了针对节水减排的效果管理,通过强化水资源管理力度、借鉴市场经济手段、引导市场资源投入等措施、实现高耗水、高污水排放行业水资源循环利用,并以洗涤和印染行业为例,探讨了水资源循环利用的可行性。 1 我国水资源利用与管理的问题
在水污染形势方面,不合理的利用方式和较低的利用效率导致我国水污染状况持续,约41%的河段、90%的城市水域受到污染,118座大城市中的115座城市浅层地下水受到污染,水质达不到生产、生活用水标准,已造成水质性缺水[4-6]。虽然近年来我国水污染治理取得显著成效,但重点流域水污染防治规划总体进展缓慢,在全国七大水系中,劣V类水质的断面超过115,突发水污染事件时有发生。此外,数据表明,2008年我国城市污水处理率为63%,与欧美发达国家80%以上的处理率相比存在着明显差距,污水处理能力有待进一步提高[7]。 针对以上我国水资源利用中的问题,20世纪80年代以来,各级政府加大了水资源管理的力度。但是由于自然、气候、思想观念、认识水平、科技能力和经济发展阶段的制约我国在水资源管理中存在着亟待解决的问题[8]。一方面,我国传统的水资源管理采取城市与农村、地表水与地下水、水量与水质等分割管理模式。水资源问题由水利部门管理,而水环境问题由环保部门监管,导致重开发、轻保护现象[9-10]。另一方面,水资源的公共物品特征导致节水工作缺乏动力,水污染治理工作难以开展。 2012年,国务院发布《关于实行最严格水资源管理制度的意见》,确立水资源“三条红线”——严格控制用水总量过快增长、着力提高用水效率以及严格控制入河湖排污总量。在此,针对城镇化进程中的水资源利用现状及管理问题,合同水资源管理模式从制度建立(控制用水总量)、市场引导(提高用水效率)及最终效果控制(控制排污总量)三方面建立起完善的水资源管理模式。 2 合同水资源管理模式研究
为解决高耗水、高污水排放行业进行节水减排改造投入资金来源,可以引入EMC建立合同水资源管理模式。合同水资源管理模式核心问题是转化节水减排的成本投入与转化经济效益的市场操作。高耗水、高污染排放企业设立节水减排目标,与节水服务公司签订服务合同,将节水减排效益转化为前期投入,产生企业的循环经济效益以及节水的社会效益。最后通过政府管理部门将产生的部分社会效益奖励补贴回企业以激励企业的节水行为。市场化的节水服务公司采用水资源循环利用技术,为高耗水、高污水排放企业提供水资源审计、项目设计、项目融资、设备采购、工程施工、设备安装调试、人员培训、节水减污量确认和保证等流程化服务。节水服务公司从客户节水改造获得的效益中收回投资、取得利润,如下图1。 政府管理部门在现有的水资源许可证制度下,建立市场引导机制,激励并帮助企业建立合同水资源管理模式。在这个管理模式中具体操作模式为:1)强化现有管理部门建立的针对高耗水行业的水资源使用许可证制度,引导企业加大节水投入;2)高耗水单位与节水服务公司以契约形式约定节水减排目标,节水服务公司提供必要的服务,用水单位以节省的水资源费用来支付节能项目全部成本,节水服务公司从企业节水效益亦能获得长期的合理利润;3)中央财政安排资金,对合同水资源管理项目按年节节水减排(效果)和规定标准给予一定奖励。奖励资金主要用于合同水资源管理项目及节水减排服务产业发展相关支出。 图1 合同水资源管理模式 2.2 水资源管理:强化现有水资源使用许可证制度 水资源管理部门对能够实现水资源循环利用的高耗水、高污水排放行业,参照该行业采用水资源循环利用技术改造后平均用水指标,制定该行业的用水定额,并重新核发该行业企业的用水取水许可证。用水量在定额内实行优惠供水价格,超出用水定额的部分采用特殊行业用水价格,超额水价大大高于污水回用成本,实现了用市场的办法,通过价格机制,切实反映了水资源的稀缺供求状况,可以彻底改变原来简单的关、停、并、转的行政管理方式,推动高耗水企业加速进行技术升级,实现水资源循环利用。由于超出定额的水资源价格远远高于经过处理循环利用水的价格,可将污水转化为可资利用的资源,从根本上避免了污水偷排现象的发生。在严格的水资源使用许可证制度下,管理部门需要保证要素市场的规范和完善,引导市场要素为高耗水用户提供完备的水资源循环服务,实现合同水资源管理模式。 2.3 市场机制管理:建立积极的市场引导机制 按照改革创新思路,建立市场驱动的科技创新机制,由过去主要依靠国家投入大量资金主导技术研发的模式,转变为政府部门通过制定可执行的法律、政策和制度,提供透明的准入机会,彻底打破行业的垄断行为,提供公平竞争的环境,激活人才、技术及资金等各种社会资源,扩大水资源循环利用技术的研发、推广和应用投入。政府管理部门需要提出技术目标要求,设立严格的市场准入标准,提供第三方技术评鉴,通过项目示范,积极引导市场要素(技术、资本、人才)投入,如下图2。 图2 市场机制管理模式 2.3.1 建立严格准入为目标的技术评鉴制度 科学、严谨、公正、公平的技术评价体系是推动经济社会可持续发展,促进社会资源优化配置,提高科技创新水平的重要保障。打破行业部门限制,由社会组织建立的具有权威性社会中介评价机构,按照公正、公平、公开的原则,按照节水减污指标,水循环利用效率,技术的可靠性,运行的经济性等应用指标,对水资源循环利用技术及时科学地进行评价。评价的目的就是考察技术是否应用,为获得政府公共财政资金支持,尽早进入市场提供依据。与此同时,技术鉴定部门面向全社会征集高耗水、高污水排放行业实现水资源循环利用的技术解决方案,并在解决方案形成的初始阶段提供咨询服务和扶持帮助,后续阶段尽到培育、激发和保护市场义务,从而进一步建立水循环利用技术的市场驱动的科技创新机制。 2.3.2 建立推广应用为目标的示范项目 提供经济社会发展必要的水资源,减少水环境污染,保障公众身体健康是政府向全社会提供的公共产品。政府公共财政应该水资源循环利用新的技术推广应用给予大力支持,列入从相关计划(如水利科技推广计划或水资源管理经费)拨出专门经费,支持在高耗水企业建立一批推广、试验、示范项目,进一步考核技术的适应性、可靠性和经济性,为下一步在高耗水行业利用价格手段,推动实现污水资源化利用提供标准化的技术指标以及技术支撑。 2.3.3 搭建综合性金融服务平台,引导市场要素进入 中国经济飞速发展,大量国外资本转向中国,国家“十二五”规划对水利发展和水资源有效利用的政策支持和引导,又使国内金融机构和相关中介资源将关注重点转向水利行业。依托这一优势,整合投资机构、财务、法律、审计等各类中介机构,搭建综合性金融服务平台,吸引更多企业加入合同水资源管理系统,通过支持高技术含量的产品试验和应用、进入初试中试阶段的企业的产业化、进入成熟发展阶段企业的财务规范化服务和金融资本加入,促进企业自身的快速有序发展, 从而带动水资源循环行业发展。 2.4 效果管理:用价格手段实现水资源循环利用 在水资源许可证制度体系以及水资源循环服务市场的支持下,政府需加强对用高耗水企业节水减排效果的管理。对于每个项目提供节水和减污补贴资金,减轻企业负担,最大化激励企业控制用水总量,采用高新科技提高节水效率,减少排污总量。 节水补贴资金按照项目实施后每年节约水资源总量能够为当地提供工业发展预期值一定比例作为节水补贴资金,补贴年限为N年,相当于由政府财政出资向高耗水企业购买水资源使用权。计算公式如下:
3 实证研究
按照合同水资源管理模式,洗涤服务企业是高效节水循环洗涤新技术需求方,同时也是合同水资源管理项目的实施方。按照公式(1)和公式(2)全部1万台设备更新的补贴金额分别计算如下:
V1= L/ G* R=8亿元
V2=B*S =2亿元
通过合同水资源管理模式,财政资金只需一次性投入10亿元,就可以为北京市每年节约1亿m3水资源,减少1亿m3污水排放,还能为400亿元工业增加值提供水资源保障,无论从改善环境生态,促进经济发展,还是提升行业技术水平,以及技术持有单位效益均十分显著。
V1= L/ G* R=31.38亿元
V2=B*S =25亿元
4 结论与政策建议
5 结语
参考文献: 合同节水产业创新联盟 创新 | 节水与水环境治理模式 赞赏 |
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