起诉复议机关已确认违法的行政行为应予驳回

thw8080 2017-04-11

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裁判要旨

原行政行为被复议机关确认违法后，复议机关即改变了原行政行为，原行政行为不再具有法律效力，其已被新的行政行为——复议行为所取代，行政相对人再向人民法院起诉确认原行政行为违法，应当被驳回。

案情

原告：徐某凤。

被告：宣州市国土资源局宣州分局。

2014年8月10日，原告向被告申请公开宣州区2006年至2020年土地总体规划图（提供原比例彩图）,并要求以邮寄方式提供。被告于2014年11月10日作出答复告知书，并称其以申通快递送达给原告，但被告提供的单号为968028667157的申通快递详情单寄件人姓名栏、内件名栏及寄件人签名栏均为空白，单位名称栏填写“文件”字样，寄件地址栏填写“宣州区国土局”字样，也未注明寄件日期，故其不能证明被告已将上述答复告知书送达给原告。原告于2014年9月16日向宣州区人民政府提起行政复议，被告于2014年12月15日重新作出答复告知书，并以EMS邮政特快专递送达给原告。宣州区人民政府于同日作出确认被告对原告的政府信息公开申请在《政府信息公开条例》规定的期限内未作出答复的行为违法的复议决定。

原告不服，向法院提起行政诉讼，要求：1.依法确认被告在法定限期内未履行信息公开职责的行政不作为违法；2.判令被告依法履行信息公开职责公开原告申请的信息；3.判决被告承担本案诉讼费用。后在庭审中，原告明确表示放弃第2项诉讼请求，但仍坚持其余两项诉讼请求。

被告宣城市国土资源局宣州区分局辩称：一、原告申请政府信息公开之方式错误，目的不具正当性，被告依法可不予提供。二、原告申请政府信息公开应当履行缴费义务而不履行，被告依法可不予提供。三、原告不应提起行政复议程序。被告已向原告提供其申请的公开的信息，原告的目的已经达到。四、本案的行政复议决定违法。原告申请信息公开的目的不纯、方式失当，行政复议决定却确认被告违法，是对被告的不公。五、原告的行政复议请求已得到复议机关的支持，复议机关已经确认被告未及时履行信息公开职责违法，原告仍提起行政诉讼实属浪费司法资源。六、政府应当依法行政，但公民也需要正心、诚意做人，尊重法律赋予的公民权利。原告徐某凤夫妇2014年向各级政府相关部门申请信息公开达200件以上，显然已构成了权利滥用。请求法院依法驳回原告的起诉。

审判

安徽省宣城市宣州区人民法院经审理认为，根据《政府信息公开条例》的规定，原告向被告提出政府信息公开申请，被告具有依法答复的法定职责。《政府信息公开条例》第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”被告在收到原告的政府信息公开申请后，在法定期限内未作出答复，且无证据证明被告延长答复期限并告知了原告，违反了上述法律规定。后在复议期间，被告对原告的政府信息公开申请作出答复并依法送达给原告。依据行政诉讼法第七十四条第二款第（二）项之规定，判决：确认被告宣城市国土资源局宣州区分局对原告徐某凤的政府信息公开申请未在法定期限内作出答复的行为违法。

一审判决后，宣城市国土资源局宣州区分局提起上诉。

宣城市中级人民法院经审理裁定：一、撤销安徽省宣城市宣州区人民法院（2015）宣行初字第00032号行政判决；二、驳回徐某凤的起诉。

评析：

本案二审合议中，形成了两种截然不同的意见。

少数意见认为，现行法律中并未明确规定，原行政行为被复议机关确认违法后，行政相对人就不得再向法院提起确认原行政行为违法的诉讼。

虽然行政诉讼法第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”但该法条仅是对复议机关作被告的情形作出规定，并未明确规定复议机关确认原行政行为违法后，行政相对人继续以作出原行政行为的行政机关为被告向法院提起确认原行政行为违法的诉讼情形。对行政相对人而言，行政复议和行政诉讼是两种不同的行政救济权，前者是行政救济，后者是司法救济，行政相对人可以选择其一，也可以两者兼之。

本案中，原行政行为被复议机关确认违法后，行政相对人徐某凤就原行政行为再向法院提起确认违法之诉的行为，系当事人行使救济权的自行选择，法院应当予以支持。通过司法权对原行政行为进行审查，一方面有利于强化司法权对行政权的监督力度；另一方面可以通过司法审查来进一步检验复议决定结果的正确与否。鉴于本案中宣城市国土资源局宣州区分局在复议期间内已对徐某凤作出行政复议答复，法院仅需判决确认该局未在法定期限内作出答复的行为违法即可。故原审法院判决并无不当，二审法院应当驳回宣城市国土资源局宣州区分局上诉，维持原判。

多数意见认为，行政诉讼法第二十六条第二款规定：“复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”复议机关在复议决定中确认原行政行为违法，即是对原行政行为的改变，“改变后复议决定就是一个新的行政行为，原行政行为的效力就不复存在，如果当事人对复议决定不服，只能起诉复议机关，由复议机关作被告。”[1]原行政行为被一个实质性的新行为——行政复议决定改变后，复议决定即消灭或替代了原行政行为，原行政行为在法律意义上已经消失。那么原行政行为被复议机关改变后，行政相对人就不得再行起诉作出原行政行为的行政机关，而只能起诉改变原行政行为的复议机关。

本案中，宣州区人民政府对原行政行为确认违法后，属于行政诉讼法第二十六条第二款中复议机关改变原行政行为的情形，因此徐某凤应当以复议机关宣州区人民政府为被告提起诉讼，而不得就原行政行为再向法院提起确认违法之诉，其以作出原行政行为的行政机关作为被告提起诉讼，系被告主体不适格，应当予以驳回。

二审法院最终根据合议庭多数人意见下达了撤销原判裁定，同时依照最高人民法院《关于适用行政诉讼法若干问题的解释》第3条第1款第（3）项之规定，驳回徐某凤的起诉。其主要理由如下：经复议的案件，由谁作被告的情形，行政诉讼法第二十六条第二款已经规定得非常明确，复议机关针对原行政行为审查后，要么予以维持，要么予以改变，其中维持包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形；改变包括撤销、变更、履行及确认违法等情形。“最高人民法院《关于适用行政诉讼法若干问题的解释》第6条第2款已将‘复议决定改变原行政行为’的判断标准由原来的改变主要事实、定性依据和处理结果，调整为只限于处理结果时”。[2]本案中，宣州区人民政府在复议决定中确认宣城市国土资源局宣州区分局在法定期限内未作出答复的行为违法。该复议决定是对宣城市国土资源局宣州区分局行政行为处理结果上的否定性评价，已经实质上改变了原行政行为的处理结果，故依照行政诉讼法第二十六条第二款之规定，宣州区人民政府已经改变了原行政行为，原行政行为已不复存在，徐某凤再向法院起诉应当以宣州人民政府为被告。另宣城市国土资源局宣州区分局在复议期间已作出信息公开答复，徐某凤也可针对该局已作出的信息公开答复另行起诉，但对于该局未予答复的原行政行为被复议机关确认违法后，徐某凤就不得再向法院提起确认原行政行为违法的诉讼。综上，原审法院适用法律错误，应当裁定撤销原判，驳回徐后凤的起诉。