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编辑整理： 刘鸿雁 中国人口与发展研究中心副主任 梁颖 中国人口与发展研究中心副研究员 内容摘要：联合国人口与发展委员会第50届会议参会者普遍认为，2016至2030年期间将呈现世界各国年龄结构发生重大变化，中间年龄稳步提高的特点。在此期间，国家之间年龄结构的差异将上升到历史最高水平。年龄结构变化反映了巨大的成就，包括教育、性别平等、性和生殖健康的进一步普及，儿童、孕产妇和老年人死亡率的不断降低。驱动因素固然是积极的，但如果不考虑也不采取行动去适应年龄结构的变化，将会付出高昂的代价。如果各国分享相关经验并制定积极主动的政策和方案，年龄结构变化就可以成为实现减贫、繁荣和基础广泛的可持续发展的关键要素。对整个生命周期进行投资的重要含义之一就是，不存在发展的理想年龄结构，各个年龄结构都有发展的机会，参与发展并受益于发展，从而实现人口红利。 《结合<国际人口与发展会议行动纲领>的全面执行监测人口方案，侧重于不断变化的人口年龄结构与可持续发展》由联合国人口基金编写。该报告审查了体现国际人口与发展会议 2014年以后尊严和人权、健康、住所和流动、治理和问责、可持续性的多项政策和方案实例，各国政府正将年龄结构变化纳入专题，以期实现《人发会议行动纲领》和《2030年可持续发展议程》的目标。 关键词： 年龄结构变化、人发会议行动纲领后续、可持续发展
多数国家正经历着重大转变，即人口的年龄结构正在从以前的年轻状态趋向年老状态。人口结构转型是一种普遍现象，尽管转型的时间和速度在不同国家和区域存在较大差异，由此产生的人口年龄分布及人口趋势变化，包括推迟结婚和生育，家庭规模和构成、生活安排的变化，对儿童和青年的健康和教育、劳动力资源的规模和生产力、资金转移系统的可持续性，以及宏观经济增长，都具有重要影响。 本报告审查了体现国际人口与发展会议 2014年以后20年审查专题支柱（尊严和人权、健康、住所和流动、治理和问责、可持续性）的各项政策和方案，各国政府和其他利益攸关方在政策和方案中就年龄结构变化作出了回应，以期实现《人发会议行动纲领》和《 2030年可持续发展议程》的目标。 一、从年龄结构角度看待可持续发展 不断变化的年龄结构和可持续发展始终是《人发会议行动纲领》执行工作的核心。联合国人口与发展委员会在第2012/1号决议中，促请各国政府考虑到人口年龄结构变化对中长期发展规划的影响，以及社会和经济政策对年龄结构相关的后果，促进代际平等和团结。 在千年发展目标执行期间，发展中国家在降低儿童死亡率和普及初等教育方面取得巨大进展，儿童健康和福祉显著改善，但进入青春期是一个关键节点，尤其对女童而言。在这一重要节点扩大投资，包括性健康和生殖健康及生殖权利以及优质教育的投资，将会使社会的人力资本激增。如果这种激增与生育率下降造成的青年人口增加同时发生，就会出现更多的健康水平和教育程度较高的人口进入生产力。如果这些青年适逢提供真正体面工作机会的社会和经济，就有可能在一代人的时间内收获加速发展的人口红利。中老年人的境况、晚年的健康、继续工作的能力及其预期寿命，都极为依赖在其人生早期得到的投资。在青年时代为晚年的生活积累资产，如今富裕的老年一代就能够投资年轻一代，促进健康、营养、教育和机会的良性循环。而且，适当的投资还可能产生第二次人口红利的持续发展。 图1：通过人口投资实现的人口红利
对整个生命周期进行投资的重要含义之一就是，不存在发展的理想年龄结构，各个年龄结构都有发展的机会，参与发展并受益于发展，从而实现人口红利。 但如果国家未进行有效投资，任何年龄结构都可能带来重大挑战，如青年缺乏教育、各年龄段人口工作机会有限、老年人保健社保不足等。 二、年龄结构变化和《2030年可持续发展议程》：减少贫穷和促进繁荣 将年龄结构变化纳入可持续发展对于实现《2030年可持续发展议程》至关重要。高级别可持续发展政治论坛2017年的主题是“不断变化的世界：消除贫穷和促进繁荣”，内容涉及可持续发展目标中有关贫困、营养、健康、性别平等、基础设施和海洋方面的进展。 健康（可持续发展目标3）和性别平等（可持续发展目标 5）是实现减贫和繁荣的关键性指标。健康的改善是人口老龄化的主要驱动因素，在整个生命周期对经济增长和减贫都有重大影响。性别不平等阻碍了减贫和实现繁荣，并限制了人口红利带来的回报。缩小劳动力参与方面的性别差距，到 2030年全球国内生产总值将实现近12%的增长。对扩大妇女劳动力参与的重要投入，如晚婚晚育和提高教育程度等，也是人口转型的核心驱动力。 人口与发展领域的干预措施，包括扩大性健康和生殖健康服务，对于消除实现减贫和繁荣的主要障碍至关重要，但这需要《人发会议行动纲领》涉及的多个部门共同采取行动。 三、可持续发展政策和方案 为应对不断变化的年龄结构，各国制定了多项国家方案和政策，包括为推进《人发会议行动纲领》目标，以及近期为促进实现可持续发展目标进行的投资。 （一）尊严与人权 国际人口与发展会议2014年以后工作审查，对共同致力于为所有人实现人权、不歧视和增加机会的进展情况进行了评估。为适应年龄结构的变化，实现尊严和人权需要调整重点，如为青年创造就业、在生育期和老龄期提供社会支持等。 年龄结构年轻的国家为青年创造就业机会。在世界各地，失业、就业不足、从事高度脆弱和不安全工作人数众多，青年的比例更高。在撒哈拉以南非洲，每年创造的就业机会仅为进入劳动力市场青年所需就业机会的三分之一至四分之一，而且许多青年无法获得竞争工作岗位所需要的技能。年轻妇女往往因为缺乏教育、童婚、早婚或强迫婚姻、意外怀孕而无法进入劳动力市场，面临更大的风险。 非洲开发银行就“非洲青年就业”倡议与非洲各国政府加强合作，并对农业给予特别关注，2011年开展的一项研究表明，与其他部门人均国内生产总值增加一个百分点相比，农业部门人均国内总产值增加一个百分点可使贫穷差距缩小五分之四以上，而这一影响主要集中在最贫穷、最脆弱的群体。 灵活应对年龄结构变化的政策。人口结构的迅速转型和由此产生的年龄结构迅速变化，需要采取灵活的应对政策。在中国，由于生育率快速下降和预期寿命大幅提高，在大量儿童和青年进入成年期后，后续年龄人群规模缩小，30年来政府围绕这一现象制定了相应政策。中国于1986年实行九年制义务教育，识字率从1982年的77.2%提高到2010年的96%。之后，针对年龄构成转向大龄青年和工作年龄人口，中国重点投资于职业教育，培养工业发展所需技能，支持青年就业。《中国儿童发展纲要（2011～2020年）》将健康和教育置于重要位置，并纳入基于教学课程的性健康教育；《“健康中国 2030”规划纲要》提出，将进行性健康与性安全教育并采取干预措施，以减少意外怀孕和性传播感染。 整体而言，在年龄结构随着社会经济变化而变化的情况下，中国政府投资转移了重点，在人口迅速老龄化的同时仍然继续重点关注青年，并着眼于整个生命周期的投资，这有助于实现第二次人口红利期，同时也意味着青年将优先获得更大的利益。 对老年人的支持。在老龄化方案中，性别平等是核心要素。老年人群的减贫和社会保护方案受到极大重视，随着人口流动增加，城市化规模扩大，多代同堂的家庭减少，提供以家庭为基础的社会支持难度加大。对亚洲国家的一项评估表明，多数人在年老时得到的社会支持将主要来自个人储蓄和国家。 养老金政策的重点包括以下三个方面：养老金制度的覆盖范围或宽度；充足程度，即养老金制度为个人和家庭提供支持的程度；可持续性，即养老金短期、中期和长期的供资。随着宏观经济、社会和政治形势的变化，这三个要素之间的相对平衡也在发生变化。 应对低生育率问题。低生育率问题涉及许多相关因素，经济和社会事务部人口司近期开展的一项深度评估考察了这些因素在 18个经历低生育率国家的情况，结果表明，在持续低生育率的中等收入和较富裕国家，妇女和家庭在平衡教育、职业生涯与生育、照顾子女方面面临重大挑战。 政府的政策和方案究竟在多大程度上直接影响生育率？在荷兰和挪威等国家，在没有为提高生育率直接做出努力的情况下，生育率一直稳定保持在仅略低于更替水平，这可能是一系列完备的社会安全网政策共同产生的结果，如住房支持、产假和陪产假、为托儿服务提供财政支持、为教育（包括高等教育）提供高额补贴，以及在工作场所为妇女提供极大的灵活性和方便等。其他国家则力求直接提高生育率，包括为此采取财政激励措施。然而，如果激励资金远不足子女养育费用，就无法带来生育率水平的重大变化。此外，移民对总生育率的影响一般很小，部分原因是移民的生育率模式与目的国逐步趋同。 多项研究和经验表明，更有效的政策强调提高福祉，尤为强调性别平等、教育支持、兼顾工作和家庭生活，使妇女和夫妇更倾向生育其理想数目的子女。这类政策不论对总生育率产生何种影响，都会带来重大的社会和经济效益。 （二）健康 年龄结构和人口红利方案特别强调对性和生殖健康及生殖权利领域进行投入，赋权于妇女和女童，提升她们继续学业和寻求体面工作的能力。性和生殖健康不良直接影响妇女及其家庭的收入，非意愿生育往往使其家庭更加贫困。因此，实现性和生殖健康及生殖权利不是包容性可持续发展的旁枝末节，而是女童和妇女健康、终身愿望和福祉、在所有年龄段都能够充分促进可持续发展的关键所在。 为此，社会和行为改变运动倡导获取和使用生殖健康、孕产妇保健、新生儿和儿童保健服务及营养服务和商品，从而增加妇女和女童受教育机会和经济机会。该运动迄今已批准7340万美元用于支持妇女经济赋权、性和生殖健康及生殖权利、女童教育等方面的方案。 以年龄结构为基础扩大全民保健。全民保健是可持续发展目标3的重要组成部分。国际人口与发展会议 2014年以后行动框架明确指出，将人口动态数据（包括人口健康数据和获得保健服务的完善证据）与全民保健规划有效结合，其重要性如何强调都不为过。同时，必须确定以权利为基础的性和生殖健康基本服务的核心部分，包括逐步实现全民保健。 （三）住所与流动 住所和流动（包括因城市化、国内和国际移民及流离失所）与年龄结构也存在重要联系。争取国际和各国对流离失所者和难民的支持，是针对年龄结构采取干预措施的优先重点。鉴于冲突造成全球境内流离失所者和难民人数达到历史最高水平，这种支持尤为重要。同时，为青少年和青年提供支持也极为紧迫。 （四）治理和问责 人口与发展领域和《人发会议行动纲领》是扩大数据系统和加强循证决策的主要推动力。《2030年可持续发展议程》及其指标框架的核心在于必须大幅扩大对国家和地方各级人口数据的有效利用。核心人口数据，包括人口普查、民事登记、出生死亡统计以及住户调查，在情况分析和决策方面仍未得到充分利用。 《2015/2016年度全球监测报告》对年龄结构、人口结构转型和发展目标之间的联系进行了审查，并根据年龄结构变化情况对国家进行分类。人口基金在这项工作的基础上，与各国政府合作，编制国家人口红利概况，跟踪年龄结构和人力资本数据，并开展预测，提高各国利用人口普查数据的能力。 （五）可持续性 世界上许多紧急和长期的环境问题亟待解决，特别是气候变化。年龄结构对国家、地区和社会在气候方面的脆弱性和复原力有着重要影响，并已成为各国诊断和应对各种风险工作的一部分。风险管理指数是一种广泛采用的全球风险评估方法，目前已应用于人道主义、气候适应和减少灾害风险等方面。联合国人口基金与各国政府合作，将人口纳入国家和地方气候变化适应规划，包括风险地区针对不同年龄结构的具体计划。
来源于：中国人口与发展研究中心《人口决策参考》第16期。 转载请注明原出处。 |
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