|
案 情 2011年3月22日，麦XXX·艾麦提驾驶新QXXXX号半挂中型货车行至新疆维吾尔自治区Ｂ自治州库尔勒收费站时撞到收费亭，导致收费亭和部分设施受损。Ｂ路政管理局作出《责令车辆停驶通知书》通知麦XXX·艾麦提：依据《中华人民共和国公路法》第八十五条第二款的规定，停驶车辆，将车停放在库尔勒收费站院内，七日内到库尔勒收费站路政办公室接受处理。麦XXX·艾麦提当天将车辆停放在了指定的地方。2011年5月14日Ｂ路政管理局作出《公路赔偿通知书》，要求麦XXX·艾麦提对损坏的设施赔偿459600元。 麦XXX·艾麦提不服起诉至K市人民法院，要求撤销赔偿通知书。法院以赔偿通知书系平等主体之间的财产损坏赔偿案件，不属于行政案件为由口头决定不予受理。 2012年3月12日K市公路管理局向K市人民法院起诉麦XXX·艾麦提等要求赔偿损失。庭审期间，因麦XXX·艾麦提等对赔偿数额不服，经K市公路管理局申请，法院依法委托K市价格认证中心进行作价认定收费亭和损害设施受损价值。法院据此判令麦XXX·艾麦提等赔偿K市公路管理局经济损失340470元。 一 审 2012年3月30日麦XXX·艾麦提等向K市人民法院起诉Ｂ路政管理局、K市公路管理局，要求停止侵权行为。经原告申请，法院委托K市价格认证中心对涉案车辆停运损失进行价值认定，经认定，涉案车辆一天的停运损失为575元。法院以原告对其被告非法扣押车辆的主张提供证据不足为由驳回了原告的诉讼请求。麦XXX·艾麦提等不服上诉。B州中级人民法院以原判认定事实不清，证据不足，程序违法为由，撤销原判，发回K市人民法院重审。 K市人民法院审理认为：1、根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三条规定，原告要求对赔偿义务机关的行为确定违法并赔偿损失的请求合理。2、被告B路政管理局作出责令车辆停驶通知书的具体行政行为认定违法行为。被告K市公路管理局对原告车辆未实施任何行政行为，只是提供了停车场，因此对起诉该被告的诉讼请求不予支持。3、被告B路政管理局对其责令车辆停驶的违法行为理应承担赔偿责任。原告要求的车辆停运损失的时间计算错误，应于纠正。被告作出具体行政行为的时间为2011年3月22日三个月后即从2011年6月22日到返还车辆的时间2012年5月28日止共计337天，每日按575元应当赔偿193775元。对车辆停运损失鉴定费用200元予以认定。 据此，法院作出（2016）新2801行初字24号行政判决书，判决：一、被告B路政管理局对原告驾驶的新QXXXX号半挂中型货车作出的责令车辆停驶通知书的行政行为为违法行为。二、被告B路政管理局在判决生效后三十日内一次赔偿原告停运损失194975元。三、驳回原告其他诉讼请求。 宣判后，B路政管理局不服判决上诉称：上诉人从未对被上诉人采取过扣押措施，责令停止行驶通知书程序合法，事实清楚；被上诉人要求的停运损失属于间接损失等。 二 审 Ｂ州中院二审认为：国家机关行使公权力应当以合法行政、合理行政为核心，以公平、公正、高效率为原则，以执法为民为工作理念，在实施公权力的同时不得损害公民的合法权益。“责令该车辆停驶并停放于指定场所”是原交通部《路政管理规定》第三十八条里规定的一种暂时性控制的行为，只是公路管理机构针对损害公路行为所造成损失的事实认定；根据《公路法》第八十五条第二款，只能得出车辆“立即停车，接受公路机构的调查和处理后方得驶离”的法定义务，并未授权公路管理机构有“责令车辆停驶”的法定权利；“责令车辆停驶”是部门规章设定的，并非法律设定的。上诉人作出的《责令车辆停驶通知书》不是法律授权的行为。因此，针对上诉人B路政管理局上诉称作出的《责令停止行驶通知书》程序合法、事实清楚的主张，法院不予支持；对于上诉人B路政管理局称被上诉人麦XXX·艾麦提要求的停运损失属于间接损失的主张，该涉案车辆为半挂货车，以往返拉运货物为经营活动，因上诉人B路政管理局的强制措施致使车辆停运而造成的损失应当为直接损失，并属于国家赔偿法规定的赔偿范围。 2017年3月2日，二审法院作出（2016）新28行终48号判决：驳回上诉，维持原判。 评 析 路产损失赔偿诉讼案件走民事还是行政？公路管理机构能否单方定损？扣车停运损失如何计算？本案的关注点不少。但最吸引人的，应该还是责令车辆停驶通知书的具体行政行为被认定违法。 交通部令2003年第2号发布、交通运输部令2016年第81号修改的《路政管理规定》第三十八条规定： 对公路造成较大损害、当场不能处理完毕的车辆，公路管理机构应当依据《公路法》第八十五条第二款的规定，签发《责令车辆停驶通知书》，责令该车辆停驶并停放于指定场所。调查、处理完毕后，应当立即放行车辆，有关费用由车辆所有人或者使用人承担。 在《路政管理规定》的附件中有《责令车辆停驶通知书》的文书格式。在《交通行政执法文书制作规范》（交体法发〔2008〕562号印发）等文件中也都规定了这一文书的使用。《责令车辆停驶通知书》一直是交通运输部和各地交通运输部门路政执法的必备文书之一。 “责令车辆停驶”这一种行政行为究竟是什么属性？争论一直没有停止。 “责令车辆停驶”很可能是“行政强制措施”。一是从行为的内容看，“责令车辆停驶并停放于指定场所”，对当事人的车辆实施了暂时性控制，本质上这就是扣押这一行政强制措施；从相关的解释看，似乎进一步坐实。在《路政管理规定》和《交通行政执法文书制作规范》等文件对文书的说明中，直接就说的是“暂扣”。“责令车辆停驶”构成要件符合行政强制措施的特征。但是，根据《行政强制法》，《路政管理规定》这样的部门规章无权设定行政强制措施。 “责令车辆停驶”也可能算是行政处罚。有一类行政处罚叫“责令停产停业”。“责令车辆停驶”在语法上与之高度类似。但是行政处罚的目的是制裁和惩罚，“责令车辆停驶”的意图，更多的是为了调查取证。同时，根据《行政处罚法》，《路政管理规定》这样的规章只能设定罚款和警告的处罚。 “责令车辆停驶”还可能被归属到“行政命令”。行政命令当前还不是明确的法律概念，分析也只能是学理上的。胡建淼认为，行政命令表现为要求相对人进行一定的作为或不作为，而不是由自己进行一定的作为或不作为。行政命令不一定以行政相对人违法为前提，也不是全都具有制裁性。“责令车辆停驶”的性质不明，而行政命令的框子很模糊。那就让“责令车辆停驶”属于行政命令或者行政责令好了。 既然对行政命令当前缺乏立法规范，那么，“责令车辆停驶”何以会被认定违法？ 这是因为，设定“责令车辆停驶”的部门规章《路政管理规定》层级太低。根据《立法法》，制定规章要“根据法律和国务院的行政法规、决定、命令”；“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项”。2015年《立法法》修改还加了句“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责”。 返观《路政管理规定》，其上位法是《公路法》。制定《路政管理规定》就是为了执行《公路法》。 《公路法》第八十五条第二款规定“对公路造成较大损害的车辆，必须立即停车，保护现场，报告公路管理机构，接受公路管理机构的调查、处理后方得驶离”。 很明显，《公路法》规定了路损行为当事人停车、保护现场、接受调查处理的义务；而公路管理机构获得的是对路损行为当事人和车辆进行调查、处理的权力。这里无法找到授权公路管理机构“责令车辆停驶并停放于指定场所”的依据。行政相对人的义务并不必然就是行政机关的权利。 在《公路法》和《路政管理规定》出台后，国务院又制定了《公路安全保护条例》。 《公路安全保护条例》第七十二条第一款规定：“造成公路、公路附属设施损坏，拒不接受公路管理机构现场调查处理的，公路管理机构可以扣留车辆、工具。” 这一款能否成为《路政管理规定》设定“责令车辆停驶”的依据？ 恐怕对不上号。首先《公路安全保护条例》此处就是明确的“扣留车辆”，纯行政强制措施。实施扣车行为，需要执行行政强制措施程序；其次，这是需要前提的。前提是路损行为当事人“拒绝接受现场调查处理”。而《路政管理规定》规定的是“当场不能处理完毕”。这存在明显不同。 如果路损行为当事人拒不接受现场调查处理的，公路管理机构可以依据《公路安全保护条例》直接扣留车辆，制作《行政强制措施决定书》，而不用发《责令车辆停驶通知书》。 法院在审理行政案件时只是参照部门规章。《路政管理规定》“责令车辆停驶”的规定没有法律、行政法规依据，法院不会适用。 当然，不排除部分地方性法规中参照《路政管理规定》的规定设定了“责令车辆停驶”。那又会带来很多争议。这里先不论了。 与本案对“责令车辆停驶”态度类似的判决不止一个。有一些地方公路管理机构已经不使用《责令车辆停驶通知书》了。但也还有很多地方继续使用。要谨慎。与当地政府法制机构、人民法院进行一些观点沟通和理论探讨是有必要的。 感谢您的阅读 感谢您的关注和传播 |
|
|
