违法举报不作为类案件是否属于行政复议和行政诉讼受案范围？

【案情简介】

       申请人T某不服被申请人W市国土资源局土地违法查处不作为行为，向上级国土资源管理部门提出行政复议申请。经审理查明，2016年12月12日，T某向W市国土资源局邮寄了《违法用地查处申请》，称Y公司占用该村土地修建的某某房地产项目没有建设用地审批手续，属于未经批准非法占用土地，请求W市国土资源局对该违法用地行为进行调查处理。同年12月14日，W市国土资源局将该查处申请进行登记后转办其派出的国土分局处理。经查，截至该行政复议案件受理前，针对上述《查处申请》，W市国土资源局和其国土分局均未对T某进行书面回复。另查明：2013年，针对该公司的非法占地行为，W市国土资源局向Y公司下发了处罚决定，并查处到位。

     【处理意见】

        对于上述案件是否属于行政复议受理范围和应当如何处理，形成了以下两种意见：

       一种意见认为，《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（[2013]行他字第14号）规定：举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。因此，T某因自身利益被侵犯而向W市国土资源局举报Y公司非法占地，应当是本案适格申请人，本案属于行政复议受理范围。《陕西省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四十条第三款规定：土地行政主管部门及其土地监察机构应当建立举报制度，设立举报点，公布举报电话，受理对违反土地管理法律、法规行为的检举和控制告，并将处理结果告知举报人。最高人民法院2015年1月15日发布的人民法院关于行政不作为十大典型案例“张风竹诉濮阳市国土资源局行政不作为案”中，对于张风竹诉请确认濮阳市国土资源局不履行土地违法查处职责违法的诉讼请求，终审法院认为濮阳市国土资源局未及时将审查结果告知举报人，属于未完全履行工作职责行为，违反了《土地违法案件查处办法》第十六条的规定，据此判决维持驳回上诉，维持原判（原判决内容：一、确认被告对原告要求查处违法占地申请未予受理的行为违法。二、限被告于本判决生效之日起按《土地违法案件查处办法》的规定履行法定职责）。以上可见，W市国土资源局未对T某进行书面答复，属于行政不作为，本案应当依照《行政复议法》的规定，责令W市国土资源局针对T某的查处申请，依法作出答复。

       另一种意见认为，第一，根据《信访条例》（国务院令第431号）第二条第一款的规定，T某采用书信形式，向W市国土资源局投诉、反映Y公司存在违法占地行为，并请求W市国土资源局进行查处的行为，依法属于信访事项。根据《信访条例》第四十二条的规定，同时参照《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（[2005]行立他字第4号）第一条的规定，信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的作为行为或者不履行《信访条例》规定职责的不作为行为，均不属于行政诉讼受案范围。第二，根据《最高人民法院关于司法解释工作的规定》（法发〔2007〕12号）第五条和第六条的规定，司法解释的形式分为“解释”、“规定”、“批复”和“决定”四种，[2013]行他字第14号属于一般答复意见，仅具有参考意义，而[2005]行立他字第4号批复属于司法解释，本案显然应当适用法律效力层级较高的[2005]行立他字第4号批复。第三，《土地违法案件查处办法》关于应当将查处情况告知举报人的规定已经被《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）于2014年7月1日废止，目前施行的《国土资源违法行为查处工作规程》（国土资发〔2014〕117号）和《国土资源行政处罚办法》虽将举报发现作为违法线索发现的渠道之一，但并没有规定应当将查处结果告知举报人。第四，本案已经查处到位，T某举报Y公司违法占地，没有实质意义，W市国土资源局未进行书面答复的行为对T某的权利义务不产生实际影响，根据《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，其行政复议申请不符合行政复议受理条件。第五，根据《国土资源违法行为查处工作规程》第5.1的规定，举报本身即为国土资源部门发现违法线索的重要渠道之一，如T某举报属实，相关部门应当按照《国土资源行政处罚办法》的规定，依法进行查处。根据《行政复议法》第八条、《信访条例》第四十条第（二）项、第四十二条和《国土资源行政处罚办法》第四十五条的规定，国土部门如存在信访不作为行为，应当对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照有关法律、行政法规的规定给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任，但是否给予行政处分依法不属于行政复议受理范围。综上，本案应当驳回T某的行政复议申请。

     【笔者观点】

          近年来，土地违法查处不作为类案件成为行政机关败诉律较高的案件类型之一。部分行政执法部门通常在不告知举报人的情况下，将举报信件按照《信访条例》的规定直接转送下级行政部门，而受理举报的行政部门虽然将举报材料作为违法线索进行了处理，但未将处理结果书面告知举报人，从而导致大量举报人以行政机关不作为为由申请行政复议或者提起行政诉讼。最高人民法院（2015）行监字第478号、（2016）最高法行申42号、631号和陕西省高级人民法院（2016）陕行终253号等行政裁定理由认为，公民向行政机关投诉的行为属于《信访条例》第二条规定的，公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由行政机关处理的活动，属于信访行为。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。根据《行政复议法》第二条和《行政诉讼法》第二条的规定，除非法律法规另有规定，行政复议和行政诉讼的受案范围具有一致性，不属于行政诉讼受案范围的事项一般也不属于行政复议受理范围。因此，此类案件依法不属于行政复议和行政诉讼受理范围。

执笔人：翟社民 刘兰兰  律师