农业PPP，为啥越来越热？痛点在哪儿？哪些领域适合？

      敏锐的市场观察人士发现，越来越多的社会资本正加速投入农业，既包括互联网巨头下乡，也有工商资本跨界，还有土生土长的农业龙头企业。在诸多投资形式中，政府和社会资本合作（PPP）占有一定的比例。

       日前，农业领域首个PPP指导文件发布，国家发展改革委、农业部联合下发了《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》，提出大力推进农业领域政府和社会资本合作，提升农业投资整体效率与效益。

       那么，农业PPP投资为什么愈来愈热？缘何专家认为其将迎来新的机遇呢？是否存在痛点？并非所有的领域都适合农业PPP进入，谁才是最合适的“候选人”呢？

PPP的本质在于什么？

“政府对农业农村的投资和支持形式很多，有的看得见，有的看不见。但仅靠加大财政投入远远不够，迫切需要通过多种渠道来增加投资。”农业部产业政策与法规司副司长郭永田说，农业投资数额大、回收周期长、见效比较慢，要想成功吸引社会资本通常是比较困难的。但PPP是引导社会资本增加农业投入的重要手段。

PPP的本质在于通过政府和社会资本合作，提高公共产品和服务的供给质量和效率，这需要各级政府全方位提高治理能力，转变政府农业投入方式。加快从农业领域公共产品的直接“提供者”，向社会资本“合作者”和项目“监管者”转变。通过政府投入与社会资本的有机结合，增强农业农村基础设施和公共服务供给能力。

哪些领域适合农业PPP进入？

《意见》提出了几大重点支持的领域：包括高标准农田、种子工程、现代渔港、农产品质量安全等农业基础设施建设和公共服务；农业废弃物资源化利用、农业面源污染治理、规模化大型沼气、农业资源环境保护等项目；现代农业示范区、农业物联网与信息化、农产品批发市场、旅游休闲农业发展。

 

郭永田分析，从上述重点领域可以看出，一些成功的PPP项目应具备如下特征：

准公益性。农业领域一些项目的成本和效益有外部性，其社会效益高于直接经济效益。需要政府部门与社会资本以特许权协议为基础实行全程合作。

有持续的收入。农业项目一般有比较稳定的效益，但不会有暴利，收益需要通过10年、20年甚至更长时间合作获得。

资金投入量大。需要政府投入一部分，社会资本融资一部分，共同注资开展经营。

资本下乡的“痛点”在哪儿？

近几年，社会资本加快进军农业，投资规模逐年增长，虽然有的还称不上真正的PPP模式，但雏形已现。据统计，PPP项目库中属于农业的PPP项目还不多。 

财政部PPP中心数据显示，截至2016年9月底，全国PPP项目库属于农业PPP项目共有109个，仅占1%。与之相吻合的是，目前国内对农业领域PPP的研究还比较少，其中相对成熟的是农业部农村经济研究中心的研究团队。

“农业PPP投资虽有一定发展，但规模和范围都很有限。”农业部农村经济研究中心研究员龙文军表示，原因之一是合作持续性较差。有的政府与社会资本合作不规范。政府投资以后，有的接管或经营主体积极性不高，出现年年投资，年年难见效的状况，缺乏可持续性。另一个原因是项目吸引力不大。一般情况下，农业生产周期长，影响投资回报周期，社会资本必须要有足够的耐心和承受力等待未来的资金回报；我国农业基础设施薄弱，农业基础设施建设投入较大，首先就把一部分社会资本挡在了外面，即使部分资本勉强进入，也容易导致采取“短期行为”。

此外，还要正视投资环境配套问题。郭永田认为，主要有三方面制约：用地资源相对紧缺。随着国家土地政策的调整，用地难、矛盾突出，特别是农业设施用地紧张，制约了需要较大规模设施用地的农业项目的发展。劳动力成本上升。随着农村青壮年劳动力外出，社会资本投入农村劳动密集型产业后面临“用工难”，日益上涨的劳动力成本也影响到其利润空间。农业金融服务滞后。由于缺少可抵押物而难以通过银行的贷款审批。 

投资有风险，咋防控？

PPP并不是免费的午餐，不可能完全替代其他投融资方式。推进农业PPP也要遵循农业农村经济的发展规律。专家建议，可以首先选择一些条件成熟、基础较好且有过探索实践的地区，作为社会资本投资农业试验区（示范区），探索总结经验后再推广，有序推进。

龙文军建议，由于农业项目周期长、投资回收慢，引进中长期资本需要有充分保障以满足PPP项目的资金回收和偿付需求。为更好地调动银行贷款的积极性，建议加快设立PPP农业项目担保基金，对因地方政府失信行为而给银行造成不良贷款带来的投资损失，可由基金给予相应的补偿。

郭永田说，要强化社会资本准入资格审查，因地制宜，避免由于社会资本进入农业的盲目性导致资本流失，甚至失去再投入的信心。加强社会资本进入农业的资本审查，尤其是对社会资本流转农户土地发展现代农业前，要对其投资动机、资金情况、经营能力等方面作出评估，对实施情况实行全程监控，做到优胜劣汰。

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