|
中国古代乡村治理的典型形态是乡里制度。 夏商周时，出现了乡里制度的萌芽。商周二代已出现“里正”、“族尹”等官名，这一时期的乡里制度，在区划上为“六乡六遂”,乡设于“国”即西周国都地区，遂设于“野”即国都以外的地区。据《周礼》记载，国中“五家为比，使之相保；五比为闾，使之相爱；四闾为族，使之相葬；五族为党，使之相救；五党为州，使之相贝周；五州为乡，使之相宾”，野中“五家为邻，五邻为里，四里为酂，五酂为鄙，五鄙为县，五县为遂”。六乡分别设置比长、闾胥、族师、党正、州长、乡大夫等职，六遂则设有邻长、里宰、酂长、鄙师、县正、遂大夫等职。当时，乡、党、邻、里是四种最基本的 组织形式， 春秋时期，乡里制度继续保留下来，并且出现了新的聚落形式———邑，乡、党、邻、里也开始各有专名，此时县 下有乡、乡下有里已成定制，乡里成为基层行政组织。 秦汉时期实行郡县制，朝廷命官至郡县而止，其乡里制度则逐步成熟。秦统一六国后，将全国划分为36个郡，郡下设县，县下置乡、亭、里为基层政权组织，从而简化了先 秦时期轨、伍、里、连、乡等多级治理结构。 魏晋和南朝主要是沿袭汉制，实行乡、亭、里制. 隋朝建立伊始，其乡村治理制度是族、闾、保三级制。《隋书·食货志》载：“颁新令，制人五家为保，保有长。保五为闾，闾四为族，皆有正。畿外置里正，比闾正，党长比族正，以相检察焉。”较之前朝旧制，保一级为新设的最基层的组织，取消了乡一级，并改坊为里。至公元589年即隋文帝开皇九年，隋文帝颁布诏令，“五百家为乡，正一人；百里为里，长一人”。这样，族、闾、保三级制又被改为乡、 里两级制，乡制得以恢复。 唐代实行的是乡、里、村三级制。以里正为主、村正为其辅.。《旧唐书》和《资治通鉴》等文献的记载表明，唐代武德时期即已通过颁布正式律令的形式规定，“百户为里，五里为乡。两京及州县之郭内，分为坊，郊外为村。里及坊村皆有正，以司督察。四家为邻，五邻为保。保有长，以相禁约。”村的设置范围是“在田野者为村”，村为城市之外的 聚落之处，无家户数的限制。据载，我国正式设立“村”这个行政单位始于唐贞观十五年，之前，村是聚落区，此后，村成为行政区。村正即是村的管理人员。 在唐朝以前的汉隋期，针对“村”组织设立过各种名目的管理人员。至唐朝，开始推行“村”制度，规范了村正长的设置办法，明确了村正长的职责。依据唐令，村正长任用白丁充任，人数无定额，因村之大小设立。律令赋予村正长的职责是“检察非违”，但在实际生活中，村正长也参与催驱赋役等事务。村正长是里正长的主要辅助者，其待遇低于 里正长。据唐令，村正长的设置可分为三种情形：第一、“其村居如[不]满十家，隶入大村，不得别置村正”。不满十家的小聚落虽然名为村，但不另设村正长，在村长官的设立上要 归入其他村。 五代十国的乡村治理制度主要是沿袭隋唐，少有更易。这一时期大多数时候实行乡、里、村制，少数时期实行乡、团、里制。村一级基本得以保存，并出现了新的乡里组织形 式———团。 宋神宗熙宁年间，王安石厉行变法，实行保甲制度。规定，“十家为一保，选主户有干力者一人为保长；五十家为一大保，选一人为大保长；十大保为一都保，选为众所服者为都保正，又以一人为之副。应主客户两丁以上，选一人为保丁。”保甲制削弱了乡里社会的自治色彩，表明了专制国家对乡里社会基层渗透的增强。至此，乡里制度真正地转变 为了职役制，中央集权政治体制得到进一步强化。 南宋时期，保甲制度在调整中继续推行，乡村一般实行乡、都、保、甲制，保正副主管原来耆长的职责，大保长主管原来户长的职责。每一都保下设若干保，保以下设甲，每 家为一甲，甲头常常用以催税。 元代的乡村治理制度基本上推行的是一种唐代的乡里制和金代社制的混合管理模式，并出现了都图制。据《萧山志》记载：元代“改乡为都，改里为图，自之始”。元代还颁布了劝农立社法令，在农村成立了内容严密的村社组织，设置 社长以劝导乡里，助成风俗。 明代的乡村行政机构，据有关方志记载，多半是乡都图、乡都里三级，也有的地方是乡保村里、乡保区图四级。”到了明代中后期，里甲制开始走向衰落，里长、粮长也名存实亡，取而代之的是保甲制。在这一时期还出现了乡约与保甲相结合的情况，每约百家可选保正一人。明朝乡约制度进一步与保甲制度相结合，使得百姓受到更加严密的社会控制。保甲制取代乡里制，职役制取代乡官制，使得明代乡村治理 结构的自治性质大为降低，其治理功能也被大为削弱。 清代的乡村治理制度基本因袭前朝。仍然以一百十户为一里，推选丁粮多者十户为长，余百户为十甲，甲凡十人。从雍正四年（公元1726年）起，里甲制便被保甲制所替代。 民国时期，由山西政府编行村制，1917年10月，山西省署颁布《各县村制简章》，进行户口调查，编行村制，划定村界。具体方法是，一村村民300户者设村长1人，村副1人。多于300户者酌增村副，便至多不得超过4人，少于三百户者只设村长1人。村长副的主要职责是“上传下达”。后来在编村的基础上又设立了闾和邻：每5家为一邻，设邻长一名；每25家为一闾，设闾长一名，闾长在村长副之下，受其指挥。至此，建立了村—闾—邻—农户四级的村级组织 管理体系。 我们知道，自古“皇权不下县”，也就是说在中国封建帝制时期，县为最基层的政权机构，在县政权之下，国家由于无法支付高昂的管理成本，再加上国家政权对县下的乡村社会只实施维护社会治安、征发赋役之功能，因此无力也没有必要在县下再设立行政机构。这样一来，县级层面 就成为国家政权力量与乡村自主性力量的边界。 从1917年9月3日北洋政府委任阎锡山为山西督军兼省长起，他就使山西在政治、经济上自成一体。1922年阎锡山改进村制，推行“村本政治”，开始“村民自办村政之时代”。1、成立村民议事机构—村民会议。村民会议的运作机制是，一家出一人，或按成年男子全数到会，所议事项的决策权由村民会议还是村长副决定，“均听各村先定办法，遇有争执，区长或知事为之解决。2、设立村政的执行机关—村公所。一般由7人组成，包括村长副及闾长。根据有关规定，村公所在村务决策时，实行合议制，即“必须以合议制多数议决以执行”；但在执行村务时则采用分权制，由闾邻长互选数人，分司村款、保卫团、积谷、学务等各项事务。3、制定村禁约—村之“宪法”。村禁约是“保障好人，制裁坏人”的自治方法，阎锡山称之为“村宪法”，由村民会议制定，“乃全村共守之信条”。各村的村禁约没有统一的定法，“议定禁约，要在适合其村情，及能使人人共守，故各村村禁约，大纲相同，纲目各异。但求适合村情，不取统一之定法也。”凡是违反禁约者，就要受到制裁，但制裁的执行过程不能由村长副自行决定，必须由村闾长7人以上合议处理。如果闾长不足7人，必须加入邻长共同商量。对于因违犯村禁约而所罚之款项将作为村费，纳入村财政，以维护村公所的正常开支。4、建立村财政。村财政是一村命脉，根据当时的规定，村民会议选出2个公正廉明之人，专门管理村款，其中一人管账，一人管钱。凡是村里的开支，必须经管理村款人员之手。管账人员必须对于村款的收支随时登记，注明日期，每月结算一次，如村款过于简单，可三月结算一次，至年终时再总结一次。村长副对于村款的开支，是村财政的主要内容，也是村监察委员会监督的主要内容之一。村长副在每年春节20天内将上年村款的帐簿，送交监察员检查。监察员检查完毕后，会同村长副“开列清单，连名公布”。如果发现村长副有贪污舞弊的情况，上报县区，进行查办。5、设立村监察委员会。监察委员会是村民行使监察权的机关。为了能正确公正地行使监察权，由村民会议选出5-7个“公正廉明之监察员”，采用“多数会议之制”，处理会内事务。监察员的职务是“专司清理村公款，有无浮滥，纠 察执行村务人员能否尽职”。 山西村治是一个以省级政府名义推行的村治实验，它在中国历史上第一次将村长的选任权让渡给一般村民，在中国农村政治发展史上具有重要的意义和地位。后来的南京国民党政府就是以山西村治为蓝本制定《县 组织法》，在全国范围内推行区村制，要求村长由村民选举产生。
据载，我国正式设立“村”这个行政单位始于唐贞观十五年，之前，村是聚落区，此后，村成为行政区。村正即是村的管 理人员。 在唐朝以前的汉隋期，针对“村”组织设立过各种名目的管理人员。至唐朝，开始推行“村”制度，规范了村正长的设置办法，明确了村正长的职责。依据唐令，村正长任用白丁充任，人数无定额，因村之大小设立。律令赋予村正长的职责是“检察非违”，但在实际生活中，村正长也参与催驱赋役等事务。村正长是里正长的主要辅助者，其待遇低于里正 长。 至唐代，“村”完成了由民间性质向官方组织的演变进程，“村”概念使用及分布范围之限定已经法律化。在村坊制度下，户令明确规定“村”为野外聚落之统称，并对村正长的设置进行了统一规范。关于唐朝设置“村”的记载，《唐六典》、《通典》、《旧唐书》、《资治通鉴》均有记载，其中以《通典》记载最为详细。《通典》引开元二十五年令：诸户以百户为里，五里为乡，四家为邻，五家为保。每里置正一人（若山谷阻险，地远人稀之处，听随便量置），掌按比户口，课植农桑，检察非违，催驱赋役。在邑居者为坊，别置正一人，掌坊门管钥，督察奸非，并免其课役。在田野者为村，村别置村正一人，其村满百家增置一人，掌同坊正。其村居如[不]满十家，隶入大村，不得别置村正。……诸里正，县司选勋官六品以下白丁清平强干者充。其次，为坊正。若当里无人，听于比邻里简用。其村正取白丁充，无人处，里正等并通取十八以上中男、残疾等充。户令中“在田野者为村”的规定首先表明村的大小没有家户数的限制，大小村之间也没有性质的区别，只要有人家居住的田野聚落概可称为村。唐代村落规模的实际大小和大致范围难以说清。大者不必说，从时人的慨叹中可知数户小村不少。 据唐令，村正长的设置可分为三种情形：第一、“其村居如[不]满十家，隶入大村，不得别置村正”。不满十家的小聚落虽然名为村，但不另设村正长，在村长官的设立上要归入其他 村。 |
|
|
