处罚决定因为这两个字被判事实不清

阳光暖人 2017-05-19

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内容节选于《人民法院报》，本文有增删

一、案例

江苏A医院因涉嫌使用过期、失效的医疗器械，被监管部门处以没收相关医疗器械和罚款2万元。近日甲市中级人民法院对这起行政处罚案作出维持一审的终审判决，撤销被告甲市市场监督管理局行政处罚决定书和甲市人民政府行政复议决定书。
2015年4月1日，甲市市场监督管理局在检查过程中发现，A医院西药房基本药物区药柜内摆放的8根价值96元的一次性使用胃管和1只价值12.6元的一次性使用输氧面罩，已超过了有效期。
甲市市场监督管理局认为，A医院的上述行为涉嫌使用过期、失效的医疗器械，并于同日立案调查。经过相关程序后，6月3日，该局作出行政处罚决定书，认定A医院涉嫌使用过期、失效医疗器械的行为违反了《医疗器械监督管理条例》第四十条的规定，依据《医疗器械监督管理条例》第六十六条第三项的规定，责令医院改正违法行为，并决定没收案涉医疗器械和罚款2万元。A医院不服，向甲市人民政府申请复议，但被维持。

A医院提起行政诉讼，一审法院认为甲市市场监督管理局作出的行政处罚决定书应予撤销，甲市人民政府作出的行政复议决定书内容系维持原行政行为，也应一并撤销。
一审宣判后，两被告均不服，提起上诉。
经二审，中院审理认为，甲市市场监督管理局从立案查处至处罚前的告知直至作出的处罚决定中均使用了“涉嫌”二字，反映了上诉人在处罚过程中也仅是认定A医院的行为具有使用过期、失效医疗器械行为的可能和嫌疑。被诉处罚决定有违《中华人民共和国行政处罚法》规定的行政处罚应当认定事实清楚的基本原则。据此，中院驳回上诉，维持原判。

二、法律规定

《行政处罚法》

第三十条　公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。

《医疗器械监督管理条例》（《条例》）

第三十九条　食品药品监督管理部门和卫生计生主管部门依据各自职责，分别对使用环节的医疗器械质量和医疗器械使用行为进行监督管理。

第四十条　医疗器械经营企业、使用单位不得经营、使用未依法注册、无合格证明文件以及过期、失效、淘汰的医疗器械。

第六十六条　有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正，没收违法生产、经营或者使用的医疗器械；违法生产、经营或者使用的医疗器械货值金额不足1万元的，并处2万元以上5万元以下罚款；货值金额1万元以上的，并处货值金额5倍以上10倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至由原发证部门吊销医疗器械注册证、医疗器械生产许可证、医疗器械经营许可证：

　（三）经营、使用无合格证明文件、过期、失效、淘汰的医疗器械，或者使用未依法注册的医疗器械的；

《医疗器械经营监督管理办法》（《办法》）

第六十二条　本办法下列用语的含义是：

　　医疗器械经营，是指以购销的方式提供医疗器械产品的行为，包括采购、验收、贮存、销售、运输、售后服务等。

　　医疗器械批发，是指将医疗器械销售给具有资质的经营企业或者使用单位的医疗器械经营行为。

　　医疗器械零售，是指将医疗器械直接销售给消费者的医疗器械经营行为。

三、简析

行政处罚决定必须事实认定清楚、行为定性恰当、适用法律准确。
本案中，6月3日，甲市市场监督管理局作出行政处罚决定书，认定A医院涉嫌使用过期、失效医疗器械的行为。 “涉嫌”指“有跟某件事情发生牵连的嫌疑”（百度汉语），因此，在作出处罚决定时，仍是“涉嫌”行为，属于事实不清。从另一个角度可以看出，行政机关的具体行政行为，特别是对行政相对人出具行政文书时，应当用词严谨，虽然极少部分属于“误载不害真意”，但更多时候，是属于“事实认定不清”或是“程序违法”。
应当注意行为性质的认定。
本案中，被告甲市市场监督管理局认为A医院西药房基本药物区药柜内摆放已超过了有效期的8根价值96元的一次性使用胃管和1只价值12.6元的一次性使用输氧面罩属于使用环节，同时《条例》第六十六条所述“使用”应当理解为“使用环节”，因此适用法律正确。
原告辩称，其在药房的摆放的过期医疗器械属于贮存，并未使用，因此不属于“使用行为”。
一审法院经审理认为，从《条例》第三十九条可以看出“使用环节”“使用行为”属于两个概念，由两个不同机关监督管理。同时《办法》规定贮存行为属于“医疗器械经营”。
因此，在没有法律明文规定的情况下，将A医院的贮存行为认定为“使用”，应当是对行为性质认定不清，故一审法院认定被告甲市市场监督管理局依据《条例》第六十六条进行处罚，属于适用法律错误。