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近年来，长江等一些河道违法采砂、过度采砂问题十分突出，危及河堤和航道稳定。加强河道采砂管理，维护河势和航道稳定，保障防洪安全、通航安全、供水安全、生态安全和重要基础设施安全，促进砂石资源的合理开发利用，系相关政府主管部门的重要职责。
但对于河砂的性质、河道采砂行为的定性、采砂许可的办理等问题，因缺乏统一的法律、法规予以规制，司法实践中存在较大的认识分歧。笔者结合办案实践，对河道采砂许可相关问题进行了梳理、探讨，以飨读者。
一、河砂及河道采砂行为的定性
河道采砂是指在河道(包括湖泊、水库、人工水道、行蓄洪区等)管理范围内开采砂石、取土和淘金(包括淘取其他金属及非金属)等活动。
就河砂的性质、河道采砂行为的定性，主要有以下两种观点。
有观点认为：河砂属于矿藏，采砂行为系采矿行为。原因有二：其一，河砂属于非金属矿产天然石英砂，且位于河道中，属于国家所有的矿藏；其二，国家实行河道采砂许可制度，应当将采砂权认定为采矿权的一种，河道采砂，实质上是一种采矿行为。
另有观点认为：采砂权有别于采矿权，不能直接适用采矿权的法律规定。原因有二：其一，采砂和采矿所需办理的许可证不同，采砂权人需办理“采砂许可证”，采矿权人则需办理“采矿许可证”；二、两种许可证的颁证机关不同，采砂许可证由水利部门颁发，而采矿许可证由国土矿产资源部门颁发。故认为，采砂权并不当然的包含于采矿权中。
笔者同意第一种观点，即河砂属于矿藏，河道采砂行为属于采矿行为，应受矿产资源法的调整。详细阐述如下：
1.根据《矿产资源法》规定，矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权，在中华人民共和国领域及管辖海域开采矿产资源，都必须经依法申请取得采矿权，并办理登记；《矿产资源法实施细则》第二条规定：“矿产资源是指由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源。”《最高人民法院关于对河道采砂应否缴纳矿产资源补偿费问题的答复》规定：“国务院１９９４年４月１日颁布施行的《矿产资源补偿费征收管理规定》第二条规定：在中华人民共和国领域和其他管辖海域开采矿产资源，应当依照本规定缴纳矿产资源补偿费，法律、法规另有规定的，从其规定。附录中将天然石英砂（玻璃用砂、建筑用砂、铸型用砂、水泥标准用砂、砖瓦用砂）列在应征收矿产资源补偿费的矿种之内。据此，采砂人凡在《矿产资源补偿费征收管理规定》施行以后在河道采砂的，均应依照该规定缴纳矿产资源补偿费。法律、行政法规另有规定的除外。”
河砂属河流沉积天然石英砂，主要化学成分为二氧化硅，经长期地质作用形成，且《矿产资源分类细目》将河砂归属到非金属矿产天然石英砂中，包括玻璃用砂、铸型用砂、建筑用砂、水泥配料用砂、水泥标准砂、砖瓦用砂等，且在河道采砂的，均应依照该规定缴纳矿产资源补偿费。因此，河砂属于矿产资源。
2.《水法》第三十九条规定：“国家实行河道采砂许可制度。”《河道管理条例》第二十五条规定：“在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准：（一）采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥；”因此，河道采砂须报经河道主管机关批准办理采砂许可证。2016年12月，最高人民法院、最高人民检察院联合颁布了《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》（文号：法释〔2016〕25号）（以下简称：《解释》），《解释》第四条规定：“在河道管理范围内采砂，具有下列情形之一，符合刑法第三百四十三条第一款和本解释第二条、第三条规定的，以非法采矿罪定罪处罚：（一）依据相关规定应当办理河道采砂许可证，未取得河道采砂许可证的；（二）依据相关规定应当办理河道采砂许可证和采矿许可证，既未取得河道采砂许可证，又未取得采矿许可证的。实施前款规定行为，虽不具有本解释第三条第一款规定的情形，但严重影响河势稳定，危害防洪安全的，应当认定为刑法第三百四十三条第一款规定的”情节严重“。”
《解释》第四条第一款对刑法第三百四十三条第一款规定的“采矿许可证”作了扩大解释，将开采河砂需要申请的采矿许可证、河道采砂许可证均涵括在内。依据上述规定，应当将采砂行为认定为采矿行为。
综上，我们认为，河砂属于矿藏，采砂权属于采矿权的一种，采砂行为应受矿产资源法、水法的双重调整。
二、河道采砂行政许可
在河道采砂归哪个部门管理？河道采砂属国土资源部门设置采矿权许可还是由水行政主管部门设置采砂权许可？或是必须由国土资源部门和水行政部门共同设置许可，是否存在前置许可？
1.河道采砂受水法及矿产资源法的双重调整
根据《矿产资源法》第十一条规定，颁发采矿许可证是各级国土资源管理部门代表国家行使矿产资源所有权的具体体现。由于河砂这种矿产资源位于河道这一特殊区域，为了保证河道正常行洪、排涝和航行安全，《水法》又作出了关于在河道内采砂必须经水行政主管部门批准的规定。对此，《全国人大常委会法制工作委员会关于在河道、航道范围内开采砂石、砂金适用法律问题的答复》和 《全国人大常委会法制工作委员会关于在河道、航道范围内开采砂石、砂金适用法律问题的再次答复》均作出了明确规定：《矿产资源法》关于开办采矿企业审批程序的规定是为了保护和合理开发利用矿产资源而作出的监督管理规定；《水法》关于在河道内开采砂石、砂金审批程序的规定是为保证行洪、排涝和航行安全而作出的监督管理规定。采矿企业在行洪、排涝河道和航道范围内开采砂石，既应执行《矿产资源法》的规定办理采矿许可证，同时也应执行《水法》的规定经河道主管部门批准。
因此，采矿许可证和采砂许可证保护的客体并不相同，两证之间不存在冲突，河道采砂行为应受水法和矿产资源法的双重调整。
2.长江干流河道采砂实行“一证”，即长江河道采砂许可证
《水法》第三十九条第一款规定：“国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可制度实施办法，由国务院规定。”目前，国务院尚未对河道采砂许可制度实施办法作出统一规定，仅通过《长江河道采砂管理条例》明确了长江宜宾以下干流河道内从事开采砂石的许可办法。《长江河道采砂管理条例》第九条规定：“国家对长江采砂实行采砂许可制度。”“河道采砂许可证由沿江省、直辖市人民政府水行政主管部门审批发放；属于省际边界重点河段的，经有关省、直辖市人民政府水行政主管部门签署意见后，由长江水利委员会审批发放；涉及航道的，审批发放前应当征求长江航务管理局和长江海事机构的意见。省际边界重点河段的范围由国务院水行政主管部门划定。”
据此，长江干流河道采砂实行“一证”，即长江河道采砂许可证，由长江水利委员会和沿江省、直辖市人民政府水行政主管部门审批发放，省际边界重点河段由长江水利委员会发放，涉及航道的，审批发放前应当征求长江航务管理局和长江海事机构的意见。
3.其他河流（河段）采砂实行“一证”即采砂许可证，或“两证”即采砂许可证和采矿许可证
（1）实行“一证”的
《长江河道采砂管理条例》之外，部分地方法规、政府规章及规范性文件对采砂行政许可作出了一些地方规定。但到底是实行“一证”，即由水行政主管部门发放采砂许可证，还是实行“两证”，由水行政主管部门发放采砂许可证，并由矿业主管部门发放采矿许可证，规定不尽相同。
如《重庆市河道采砂管理办法》第十三条规定：“河道采砂实行采砂许可制度。河道采砂许可证由市水行政主管部门统一印制。长江干流河道采砂许可证由市水行政主管部门委托沿江区县（自治县）水行政主管部门审查批准；其他河道的河道采砂许可证由所在区县（自治县）水行政主管部门审查批准。”《黑龙江省河道采砂管理办法》第十三条规定：“河道采砂实行许可制度。由县级及县级以上政府水行政主管部门按照河道管理权限分级许可。”《云南省实施<中华人民共和国水法>办法》第二十四条规定：“在河道管理范围内进行采砂活动必须报经县级以上人民政府水行政主管部门批准，按照批准的地点、范围、期限、数量和作业方式开采。”《安徽省淮河河道采砂管理规定》第十一条规定“淮河河道采砂实行许可制度。淮河河道采砂许可证，由省淮河河道管理局审批发放。涉及航道的，审批发放前应当征求有管辖权的航道管理机构和海事管理机构的意见。”河南省、江西省、湖北省亦有类似规定。
上述地方法规、政府规章均明确在该行政区域内的河道采砂行为仅需向水行政主管部门申请办理采砂许可证即可。部分地方甚至明文排除了地矿主管部门的行政管辖，如《海南省河道采砂管理规定》第九条规定：“河道采砂实行许可制度，河道采砂许可证由水行政主管部门统一发放，地质矿产主管部门不再核发采矿许可证。”《广东省河道采砂管理条例》第九条规定：“河道采砂实行许可制度。河道采砂由市、县（区）人民政府水行政主管部门分级许可并发放许可证。其他任何部门和单位不得办理河道采砂许可和发证手续。”
（2）实行“两证”的
虽然绝大多数的地方规定都明确河道采砂仅需办理“一证”，但仍有部分地方规定了河道采砂应当同时办理“两证”，即采砂许可证和采矿许可证。如《广西壮族自治区河道采砂管理办法》第六条规定：“从事河道采砂的单位和个人应当办理河道采砂许可证。在河道以采挖矿产为目的的采砂活动，还应当办理采矿许可证。”《杭州市河道采砂管理办法》第七条规定：“河道采砂实行许可证制度。需在河道内采砂的单位和个人，应当向区、县(市)水行政主管部门申请办理《河道采砂许可证》，持《河道采砂许可证》向地质矿产主管部门申请办理采矿许可证。并向当地工商、税务部门办理有关登记手续。”
4.个人少量自用采砂的，可免办采砂许可证。
针对个人家庭自用的、少量用砂的情况，部分地方也做了变通规定，可免办采砂许可证。如《广东省河道采砂管理条例》第九条规定：“个人家庭生活年自用砂量少于五十立方米需到河道可采区采砂的，免办河道采砂许可证，但采挖的河砂不得销售经营。”《江西省河道采砂管理办法》第十五条规定：“但个人年自用砂量少于50立方米需到河道可采区采砂的，免办河道采砂许可证。”
编排/雷彬 责编/张洁 微信号：zhengbeiqing0726
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