河道砂石怎样合规地变成城投的资产？

regulusleo 2021-01-12

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工隆建通研究助理谢佳依

来源：信贷白话

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编者按：

在上一篇《政府给予城投砂石资源平衡》中，我们分析了（一）矿产开发的流程（二）什么是矿业权（三）如何取得矿业权，以《中华人民共和国矿产资源法》《探矿权采矿权转让管理办法》等相关法律法规为依据，简明剖析了矿产开发权属的概念和流程。本篇我们将具体分析河道砂石怎样配置给城投才是合规的。

砂石因其良好的硬度和稳定的化学性质常作为优质的建筑基本材料，广泛应用于基础设施建设等领域，是国家经济资源中的底子质料，与国民经济和社会成长关系紧密。一直以来，砂石资源同人类社会生存发展息息相关，是建筑、道路、桥梁、水利、水电等基础设施建设用量最大、不可替代、不可或缺的材料。

而在现代经济社会发展中，砂石的重要性更是日益凸显，它不仅是我国当前生产量和消费量最大的矿产资源，而且是中国梦和人民美好生活需要的重要支撑。

进入经济运行新常态，砂石的市场需求体量依旧庞大，加强新基建、新型城镇化建设及重点项目建设，促进房地产市场平稳健康发展，都需要砂石。目前，也广泛存在地方政府以砂石资源作为资产注入城投的现象。

城投如何才能合法合规地拿到砂石资源呢？首先就是要解决河道采砂的合法合规问题。

河道采砂适用采矿权or采砂权？

目前有些基层执法人员经常混淆采矿许可证和采砂许可证的使用范围，造成一些混乱，因此我们现结合现有法律法规加以厘清。

查阅资料后发现各地对河道采砂行为的定性大致持有以下2种不同的观点：

第一种认为河道砂石不属于矿产，采砂办理许可证区别于采矿许可，且两种许可证的颁发部门不同，所以采砂权不包含于采矿权，在河道采砂，只需获得采砂权就能满足合规要求。

不过，这种观点可能存在问题。

根据现行《矿产资源法》及《矿产资源法实施细则》的规定：“矿产资源是指由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源。”河砂属河流沉积天然石英砂，主要成分是二氧化硅，经长期地质作用形成，且《矿产资源分类细目》将河砂归属于非金属矿产天然石英砂中；

另外《最高人民法院关于对河道采砂应否缴纳矿产资源补偿费问题的答复》中写道：“在中华人民共和国领域和其他管辖海域开采矿产资源，应当依照本规定缴纳矿产资源补偿费，法律、法规另有规定的，从其规定。”附录中将天然石英砂列在应征收矿产资源补偿费的矿种之内。据此，采砂人凡在《矿产资源补偿费征收管理规定》施行以后在河道采砂的，均应依照该规定缴纳矿产资源补偿费。法律、行政法规另有规定的除外。

由此可见河道砂石属于矿产资源，河道采砂只获得采砂权并不可行。

第二种观点认为，采砂行为实际属于采矿行为的一种，应同时适用采砂权和采矿权的有关规定。

相关法律依据：

《矿产资源法》第十一条和第三十九条、《刑法》第三百四十三条分别规定：矿产资源属于国家所有，颁发采矿许可证是国土资源管理部门代表国家行使矿产资源所有权的具体体现。

由于河道砂石这类矿产位置的特殊性，为了保证河道正常行洪、排涝以及航行安全，除《矿产资源法》约束外，《水法》也作出了关于河道采砂的相关规定：

《水法》第三十九条规定：“国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可制度实施办法，由国务院规定。”《水法》所规定的采砂权其实是对河道采砂行为的安全审查认可，并通过这种制度的设置从而达到规范采砂作业、保证采砂行为不会妨碍行洪、排涝和航道安全的效果。由于《水法》的调整对象涉及矿产资源，决定了这一规定实际上是采矿许可的前置性程序。

全国人大常委会法制工作委员会在《关于在河道、航道内开采砂石、砂金适用法律问题的答复》也作出了清晰的解释：

简单来说：河道采砂既应执行《矿产资源法》规定获得采矿许可证，同时也应执行《水法》获得采砂许可。

另外，《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于在河道、航道范围内开采砂石、砂金适用法律问题的再次答复》中，也通过列举不同主体从而进一步阐明了适用原则：

国营矿山企业河道采砂适用：

1、首先应执行《水法》24条规定（采砂许可证原则）

2、经河道主管部门批准/经河道主管部门会同航道主管部门批准

3、同时执行《矿产资源法》13条规定：国务院矿产储量审批机构/省、自治区、直辖市矿产储量审批机构（审查批准勘探报告并批复作为实施依据）

4、地质矿产主管部门颁发采矿许可证

乡镇集体矿山企业和个体河道采砂适用：

1、首先应执行《水法》24条规定（采砂许可证原则）

2、经河道主管部门批准/经河道主管部门会同航道主管部门批准

3、执行省、自治区、直辖市人大常委会制定的开办乡镇集体矿山企业的审查批准、颁发采矿许可证的办法和个体采矿的管理办法中的有关规定

河道采砂及采砂权取得的具体流程规范

首先，河道采砂需符合相关规划：

各级采砂规划流程：

国家确定的重要江河、湖泊的规划：

1、由流域管理机构同人民政府行政主管部门编制；

2、上报国务院水行政主管部门批准。

跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的河道采砂规划：

1、由相关省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门协商编制；

2、分别报本级人民政府批准。

其他河道采砂规划：

1、按照河道分级管理权限，由县级以上地方人民政府水行政主管部门组织编制；

2、报上一级水行政主管部门审查同意，经本级人民政府批准实施。

另外，申请采砂权需符合相关资质条件：

采砂权资质条件：

1、符合河道采砂规划的有关规定；
2、符合规定的作业方式；
3、有符合要求的采砂设备和采砂技术人员；
4、水上作业的，采砂船舶、船员证书齐全；
5、有营业执照，且经营范围符合规定；

6、省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门或者流域管理机构规定的其他条件。

明确受理审批程序及权限:

河道采砂许可证由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构根据管辖权限审批发放：

1、属于国家确定的重要江河、湖泊的省际边界重点河段和流域管理机构直接管理河段的，由流域管理机构审批发放。省际边界重点河段的范围，由国务院水行政主管部门划定。

2、属于前项规定以外其他河道(河段)的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门审批发放。县级以上地方人民政府水行政主管部门分级审批权限，由省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门规定。

3、在省际边界重点河段以外，单项工程吹填造地采砂达到一定规模的，由流域管理机构审批。具体规模由国务院水行政主管部门规定。

省际边界重点河段采砂申请---可采区地县级人民政府水行政主管部门受理---经有关省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门签署意见---报送有管辖权的流域管理机构审批。

流域管理机构直接管理河段的采砂申请---流域管理机构的直管单位受理---报该流域管理机构审批。

省、自治区、直辖市行政区域内河道采砂申请受理和审批的程序，由各省、自治区、直辖市确定。

提交相关材料：

申请采砂权资料：

1、采砂申请书；
2、营业执照的复印件及其他相关文件；
3、采砂申请与第三者有利害关系的，与第三者达成的协议或者有关文件。

采砂申请书应当包括下列事项：
(一)申请单位的名称、企业代码、地址、法定代表人或者负责人的姓名和职务，申请个人的姓名、住址、身份证号码；
(二)采砂的性质和种类；
(三)采砂地点和范围；
(四)开采量(日采量和年度总采量)；
(五)开采时间；
(六)开采深度和作业方式；
(七)砂石堆放地点和弃料处理方案；
(八)采砂机具基本情况；
(九)采砂技术人员基本情况；
(十)其他有关事项。进行水上作业的，申请书还应当包括船名、船号、船主姓名、船机数量、采砂功率等内容，并提供船员证书、船舶证书的复印件。

采砂权的审批时限:

1、县级以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当自收到申请之日起30个工作日内予以审批；

2、省际边界重点河段的，应当在与相关各方协调一致后的30个工作日内予以审批；

3、不予审批的，应当在作出不予审批决定之日起7日内通知申请人，并说明理由。

最后为大家总结一下：

河道采砂既应执行《矿产资源法》规定获得采矿许可证，同时也应执行《水法》获得采砂许可。

想要合法合规的进行河道采砂，首先要符合河道采砂规划，具备相应资质条件后向管辖机构提交相关审批材料，这里的管辖机构需要根据以下情形区分管辖：

第一，重要江河、湖泊的省际边界重点河段由流域管理机构审批发放（管辖权限范围由国务院水行政主管部门划定）

第二，其他河段由县级以上地方人民政府水行政主管部门审批发放（管辖权限由省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门规定）

最后提交申请。

如果符合河道采砂的要求相关管辖机构将在30个工作日内予以审批。

注意：在获得采砂权的同时也应执行《矿产资源法》规定申请采矿许可证，采矿权的具体申请流程已在上篇：《政府给予城投砂石资源平衡--违规吗？》中为大家详细解读，此篇不再赘述。