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2016年1月
汕头市人民检察院代理检察长 张健
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我代表市人民检察院，向市人大常委会作关于推进司法体制改革试点工作情况的报告。
省委确定我市为全省检察体制改革首批试点单位后，市检察院迅速成立检察改革工作机构，以高度的政治自觉和强烈的责任担当，谋定而后动，蹄疾而步稳，全力以赴做好基础测算、方案制订和落地试点工作，突出抓好司法责任制改革，目前已基本完成了第一阶段的试点任务。我们采取分类考试考核、择优选任的方式，在三个试点院选任首批主任检察官80名，组建主任检察官办案组75个并运行司法责任制，选任出来的首批主任检察官也在2015年12月全部被省遴选委员会确认为员额内检察官。从总体上看，我们的改革试点工作实现了“三个确保”，即确保上级改革精神不折不扣落到实处，确保改革试点过程检察队伍稳定，确保各项检察工作平稳健康发展，更加突出检察队伍的专业化、职业化，增强了检察官的主体地位和职业尊荣感，激发检察队伍活力和广大干警的工作积极性。2015年，全市检察机关批捕各类刑事犯罪案件3441件4515人，与2014年基本持平，提起公诉4517件6252人，同比增加26.99%和21.26%。特别是9至12月改革攻坚阶段，全市检察机关自侦办案数大幅提升，立案数是1月至8月份的1.5倍。我市检察改革试点工作得到省委政法委和省检察院主要领导同志的高度评价，省检察院的首批主任检察官选任方案充分借鉴了我们的做法，省内第二批改革试点单位也陆续到我院学习交流。
一、推进司法体制改革试点工作的基本情况
司法责任制改革是司法体制改革的首要任务，居于核心地位。我们紧紧抓住这一牛鼻子，优化制度设计，细化措施要求，全力推动检察官办案责任制改革落地生根。
一是分类定额，科学合理配备检察官员额。我市两级检察院现有政法专项编制729名（其中市检察院212名），省检察院核定我市检察官员额219名，占政法专项编制的30%。我们原则上仍按30%的比例对各基层院的检察官员额进行二次分配，但为体现对基层的倾斜和支持，市检察院机关按专项编制28.3%的比例配置检察官员额60名，剩下4名员额调剂给批捕、起诉案件数量较多的基层院。在市检察院的员额分配过程中，我们明确“先定岗后入额”的思路，坚持以类定额、以案定额、以需定额，优先对司法属性较强的侦监、公诉部门足额配备，行政属性较强的职务犯罪侦查部门按办案需要配备，监督属性较强的诉讼监督部门适度配备，预防科、案管科、研究室等综合业务部门各配备1名员额，政治处、办公室、纪检监察室等行政部门不配员额。
二是分类选任，严格择优配强主任检察官。严格按照省检察院规定的首批主任检察官只占检察官员额数75%的要求，根据政治素质过硬、法律功底深厚、办案经验丰富、群众普遍公认的选任标准，采取考试考核、择优选任的方式，严格标准和程序开展首批主任检察官选任工作，杜绝论资排辈、迁就照顾。我们将首批主任检察官选任人员划分为两类，检察长以外担任检察委员会委员的为第一类人员，通过专业考核、民主测评、主任检察官任免委员会评议、党组决定等程序进行选任；其他符合选任条件的检察员、助理检察员为第二类人员，通过分类闭卷考试、民主测评、主任检察官任免委员会评议、党组决定等程序进行选任。市检察院和龙湖、澄海区检察院共有135人报名参加首批主任检察官选任（其中市检察院77人报名），最后市检察院选任45名，平均年龄45.8岁，龙湖、澄海区检察院各选任17名、18名，平均年龄分别为47.6岁、41.5岁。三个试点院选任的主任检察官分别占政法专项编制的21.2%、23.3%和21.4%。
三是分类组建办案组，建立与司法责任制相匹配的办案队伍。根据履行职能需要、案件类型及复杂难易程度，结合审查逮捕起诉、职务犯罪侦查和诉讼监督等三大类办案业务的特点，分类组建主任检察官办案组。我们探索由首批主任检察官设计办案组形式及人员配备，并对办案组及所办案件保质、保量、保廉，最大限度调动检察官积极性。其中，对审查逮捕起诉类、诉讼监督类业务，按照“1名主任检察官+1名检察官+N名检察辅助人员”的模式组建办案组；对需要集中统一指挥、团队协同作战的职务犯罪侦查类业务，按照“1至2名主任检察官+N名检察官+N名检察辅助人员”的模式组建办案组。主任检察官作为基本办案组织的负责人，在检察长授权范围内依法行使检察办案权，直接对检察长或分管副检察长负责；担任主任检察官的副检察长、专职检委委员、调研员也根据实际编入临时办案组，每年必须亲自办理一定数量的案件。目前，市检察院已组建主任检察官办案组40个，其中固定办案组29个、临时办案组11个。龙湖、澄海区检察院分别组建主任检察官办案组17个、18个。
四是分类授权，建立明晰统一的权责清单。根据高检院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》等文件精神，我们从提升可操作性、最大限度符合司法实践的角度出发，组织首批主任检察官参与设计本岗位职权划分清单，并经多次集体研究，制定出台《汕头市检察机关检察官办案职权划分暂行办法》，按照检察长、副检察长、主任检察官和承办检察官四个层级划分内部司法办案权限，将323项职权进行分类授权、差别授权，制定了明晰统一的权责清单。授权时既坚持检察一体化、检察长负责制原则，又突出检察官的主体地位，将法律没有明确规定必须由检察长亲自行使的办案职权，尽可能授予主任检察官行使，对高检院要求检察长履行的职责，如批准逮捕犯罪嫌疑人、提起公诉等，则通过检察长委托的方式下放部分办案决定权，防止走回层层请示审批的老路，真正做到“谁办案谁负责、谁决定谁负责”。
五是分类考核，构建完备的评价监督体系。围绕授权、用权、制权等关键节点，从办案数量、办案质量、职业操守、理论成果、外部评价、廉政建设等方面，分类对主任检察官办案组、主任检察官、承办检察官、检察辅助人员进行绩效考核，构建全方位、立体化的评价监督体系。目前，市检察院已制定出台《汕头市人民检察院主任检察官履职考核暂行办法》，确立了严格考核、能上能下的原则，实施同步动态考核，对年终无法完成办案任务的，按程序免除主任检察官资格。严格司法责任的认定和追究，办案人员在办案活动中有故意或重大违法失职行为，导致案件实体错误、程序违法以及其他严重后果的，依法承担司法责任和办案质量不合格的考核后果；办案人员在事实认定、证据采信、法律适用、办案程序、文书制作以及司法作风等方面不符合法律和有关规定，但不影响案件结论正确性和效力的，依照相关纪律规定处理并承担司法瑕疵的考核结果。
二、推进司法体制改革试点工作遇到的问题和困难
我市检察体制改革试点工作进展顺利、成效初显，但也遇到不少问题和困难，亟需引起重视。一是“案多人少”矛盾日益突出，检察官助理及书记员严重不足。近年来，我市刑事案件数量逐年上升，个别基层院案多人少的矛盾十分突出，在现有检察官占政法专项编制数近70%的情况下，要实现检察官员额在2019年底减少到政法专项编制的30%以下的目标，检察官面临巨大的办案压力。同时，由于改革期间人事冻结，全市检察机关既不能任命新的助理检察员，也无法招录新的检察人员，造成办案人员特别是检察辅助人员不足的问题非常突出。二是符合司法权运行规律的办案模式还有待进一步探索。如职务犯罪侦查活动的行政属性较强，客观上要求必须强化集中统一指挥，与司法属性较强的批捕起诉权和诉讼监督权之间存在较为明显的差异。职务犯罪侦查活动如何更好地适应检察权运行规律，建立权责明确、协作紧密、运行高效的办案模式，还有待进一步探索。三是检察机关内设机构的改革尚不明确。检察机关内设机构的设置对整个检察体制改革起到设框定架的作用，但目前该项改革的推进较为滞后，高检院关于内设机构设置的指导意见也尚未出台，对基层检察院的影响较大，需要尽快做出妥善的顶层设计和制度安排。四是检察队伍还存在一些思想波动。现行的改革方案对司法辅助人员特别是检察官助理的任职条件和等级套改没有明确规定，难以为检察辅助人员提供明朗的职业预期，部分检察辅助人员对前景感到迷茫。此外，少数综合行政人员有较强的边缘化危机。
改革试点工作的最大价值是发现问题、解决问题，为全面改革提供经验。我们将立足汕头实际，通盘评估改革实施过程的政策变化和遇到的问题困难，积极探索一些新的机制和做法，务实稳妥处理好改革中的疑难问题。也恳请市人大常委会帮助呼吁并协调相关部门加大对检察改革的支持力度，并继续通过视察、执法检查、专项调研、听取报告等形式，指导、监督和推动我市检察改革试点工作。
三、进一步推进司法体制改革试点工作的思路
2015年12月29日召开的全省司法体制改革推进会对全面推进司法体制改革试点工作作出部署，我市金平、濠江、潮阳、潮南区和南澳县检察院被列为第二批改革试点单位启动改革试点工作。我们将深入学习贯彻全省司法体制改革推进会精神，增强改革定力，保持改革韧劲，以更大决心、更实措施全面推进司法体制改革试点工作。
一要始终坚持党委领导、人大监督。继续主动向党委、人大汇报改革进展情况，紧紧依靠党委坚强领导和人大监督支持，形成合力推动检察改革。严格依照省批准的改革方案，在党委政法委的统筹、主导下推进改革试点工作，特别要严格执行市县级检察长由省委（省委组织部）管理、其他领导班子成员可以委托当地市委管理，检察官员额必须配置在业务部门、检察官必须在一线办案等规定，确保上级改革部署不折不扣落到实处。
二要统一开展第二批改革试点工作。加强对第二批改革试点工作的组织协调和督促指导，努力做到“五个统一”，即统一改革试点方案、统一选任标准和程序、统一改革时间进度、统一书面闭卷考试、统一办案责任制运行机制，确保2016年3月底前完成首批入额检察官的选任工作，4月底前完成办案组织的组建和检察人员的分类，5月初开始按照全新检察权运行机制运行，努力形成一体遵循、可复制可推广的汕头改革模式。
三要统筹推进四项改革试点工作。坚定不移推进员额制改革，坚持择优选任、宁缺毋滥，确保业务水平高、能独立办案的人员留在检察官队伍；抓紧研究制定完善和落实司法责任制的配套制度，大胆探索不同检察业务的办案组运行模式；统筹推进人员分类管理、职业保障和人财物省级统管改革工作，特别是配合省检察院和市财政局，做好统管后预算编报与执行、资产划转与管理等工作，协调解决好财政专网联通等技术性问题。
四要加强沟通协调和思想政治工作。主动加强与组织、编制、人社、财政等有关部门的沟通协调，争取理解和支持，推动相关改革政策及时落地见效。深入细致做好思想政治工作，把事实说明白，把政策讲清楚，想方设法满足干警合理诉求，引导广大检察人员正确认识改革精神实质和目标任务、正确认识自己和他人、正确认识发展前景，从而理解改革、支持改革并积极参与改革，最大限度凝聚推动改革的正能量。
五要严肃改革试点工作纪律。要严守政治纪律，严格按照上级部署要求开展试点工作，遇到政策界限把握等问题及时请示汇报，决不能另搞一套、自行其是；严守组织纪律，严格规范第二批试点的主任检察官选任工作，杜绝人情关系，防止暗箱操作；严守工作纪律，确保机关正常运转，保证改革期间各项检察业务工作平稳发展；严守宣传纪律，任何人不得擅自接受媒体采访或通过新媒体进行渲染炒作。
主任、各位副主任、秘书长、各位委员，这次市人大常委会专门听取我市检察机关推进司法体制改革工作情况报告，是贯彻落实中央全面深化改革、全面推进依法治国重大决策的实际行动，对全市检察干警是莫大的鼓舞和鞭策。下来，我们一定在市委的坚强领导和人大的监督支持下，攻坚克难，真抓实干，全力以赴完成新一轮的检察改革试点任务，为全面深化司法体制改革提供有益经验，为建设平安汕头、法治汕头作出新的更大贡献！
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