被拆迁人主体资格的认定

[案情简介]

    2002年11月25日，吉林省吉林市佳美服装公司（以下简称“佳美服装公司”）将位于吉林市松花江中路23号的自建公房（总体建筑面积2064平米）其中一部分用房，经当地房屋管理部门批准同意后，作为联营条件与吉林市兴城商行联营组成集体企业，并将新的联营集体企业取名为吉林市友谊商场（以下简称“友谊商场”）。同时双方联营合同明确规定联营期限为五年，即自2002年12月1日至2007年11月30日。联营合同签订后，佳美服装公司仍在自建公房处使用部分房屋进行独立经营，而吉林市兴城商行则单方注销了自己的营业执照。鉴于此，位于吉林市松花江中路23号的自建公房，由佳美服装公司与友谊商场共同使用，而该公房的直接承租人则为佳美服装公司。

2004年2月27日，吉林市工商行政管理局（以下简称“市工商管理局”）因城市改造需要，在取得拆迁许可证后，对位于吉林市松花江中路23号的自建公房进行拆迁。同年9月13日，市工商管理局与佳美服装公司签订了《拆迁补偿安置协议书》。佳美服装公司按协议规定于同年10月19日将自用部分的用房搬迁完毕。而友谊商场则以其与佳美服装公司有联营纠纷和经济合同纠纷为借口，拒不搬迁。

2004年11月25日，市工商管理局依法申请吉林市房屋拆迁管理处（以下简称“市拆迁处”）裁决，要求友谊商场尽快搬迁并腾空用房，便于市工商管理局顺利拆迁。12月12日，市拆迁处依据《城市房屋拆迁管理条例》第十四条、第二十九条和《吉林市房屋拆迁管理条例》第六条，第十六条的规定，以市房拆裁字(04)第035号行政拆迁裁决书（以下简称“035号拆迁裁决”）作出三项决定：（1）市工商管理局同佳美服装公司2004年9月13日签订的拆迁安置协议有效；（2）友谊商场应在收到裁决书之日起5日内搬出位于吉林市松花江中路23号公房，并腾空该房交给市工商管理局予以拆除。如逾期不履行，则由我处按法定程序强制执行或由我处申请人民法院强制执行。执行费用由兴城商行自行承担；（3）友谊商场与佳美服装公司之间的联营合同及经济合同纠纷，由双方按诉讼程序解决。如联营合同经法院或工商行政管理部门认定有效，则待佳美服装公司返迁新房后，双方可以继续联营到合同期满（过渡期间联营期停止计算）。

友谊商场不服市拆迁处作出的035号裁决书。友谊商场认为，本商场是经过工商行政管理机关注册登记并在市工商管理局拆迁范围内的集体企业。因此，本商场是无可争辩的被拆除房屋的使用人，理应受到补偿安置。市拆迁处作出的035号拆迁裁决非法剥夺了本商场被拆迁人的资格，属于事实认定不清，法律适用错误的裁决。

鉴于此，友谊商场于2005年4月23日以自己为原告，以市拆迁处为被告，依法向吉林市昌邑区人民法院提起诉讼，请求人民法院依法撤销市拆迁处作出的035号裁决书，并判令市拆迁处赔偿商场经济损失18万元。

被告市拆迁处认为，佳美服装公司是吉林市松花江中路23号自建公房的直接承租人，友谊商场是佳美服装公司和兴城商行组建的联营集体企业，对外应当属于一个整体。因此，作为拆迁人的市工商管理局对佳美服装公司进行了安置补偿，当然也包含了对友谊商场进行了安置补偿。可见，友谊商场不应当独立获得拆迁人的拆迁安置补偿。更何况，拆迁人市工商管理局对佳美服装公司进行了安置补偿，并不影响友谊商场联营企业的正常经营。如果双方签订的联营合同有效，友谊商场则可以根据双方联营合同的约定，继续使用被安置返迁的房屋。综上，本拆迁处作出的拆迁裁决，符合法律事实和依据，且程序合法，故原告友谊商场提起的诉讼请求根本不成立，请求法院依法驳回原告的诉讼请求，维持本拆迁处作出的035号拆迁裁决。

第三人佳美服装公司认为，本公司属于房屋的实际承租人，理应具有被拆迁人主体资格。友谊商场非本房屋的实际承租人，而且其组建的吉林市兴城商行已经单方注销了自己的营业执照，其主体资格已经消灭。因此，根据房屋拆迁相关法律法规之规定，友谊商场不具有被拆迁人的主体资格，不能成为拆迁安置补偿对象。更何况，市拆迁处作出的裁决符合法律法规定且程序合法，是具有法律效力的行政行为。因此，友谊商场提起的诉讼请求没有法律事实和依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求，维持市拆迁处作出的裁决。

[法院判决]

    因城市改造急需继续进行，在诉讼期间经吉林市人民政府批准，吉林市拆迁处于2005年5月27日对友谊商场使用的房屋进行了强制拆迁。吉林市昌邑区人民法院认为该案法律关系复杂，遂报请吉林市中级人民法院审理。

吉林市中级人民法院经审理认为，原告友谊商场是经工商行政管理机关注册登记并领取营业执照的集体企业，该企业使用的吉林市松花江中路23号房屋，是佳美服装公司联营时提供给联营体使用的场地，且经公房管理部门同意，故联营体友谊商场处于被拆迁范围内，具有被拆迁人资格。因此，吉林市松花江中路23号房屋的被拆迁人应当是友谊商场和佳美服装公司。拆迁人市工商管理局与佳美服装公司所签订的《拆迁补偿安置协议》，将友谊商场所使用的房屋纳入安置佳美服装公司的范围，忽视了联营体的独立实际存在，有悖法律法规之规定，故被告市拆迁处作出的035号裁决，确认拆迁人市工商管理局与佳美服装公司之间签订的《拆迁补偿安置协议》有效，属于认定事实不清，并遗漏了被拆迁人，其认定不符合《城市房屋拆迁管理条例》第三条、第十二条、第二十七条的有关规定。被告拆迁处裁决友谊商场是否继续联营到合同期满的问题，此项内容不属于被告拆迁处主管范围的权限，其作出的此项裁决系超越职权，应属无效。被告对友谊商场实行强制拆迁时，提供了周转用房，其程序合法，符合《城市房屋拆迁管理条例》第十四条第二款，《吉林市房屋拆迁管理条例》第六条第二款的规定，其强制拆迁行为合法，应予支持；原告主张被告赔偿经济损失共计18万元，因原告在法定期限内未提供有效证据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项、第二项第1、2、4目，《城市房屋拆迁管理条例》第三条、第二十七条、第十二条、第十四条第二款、第十五条之规定，该院于2005年11月16日，以（2005)吉行初字第076号作出如下判决：

    一、维持吉林市房屋拆迁管理处市房拆裁字（04）035号拆迁裁决书第二项，即强制拆迁行为。

    二、撤销吉林市房屋管理处市房拆裁字(04) 035号裁决中第一项、第三项，即认定市工商管理局同佳美服装厂所签订的《拆迁补偿安置协议》有效和对友谊商场与佳美服装公司之间的联营合同及经济纠纷问题所作的裁决。

    原审第三人吉林市佳美服装公司不服，向吉林省高级人民法院提起上诉，佳美服装公司上诉认为，（1）佳美服装公司与市工商管理局签订的安置补偿协议符合《城市房屋拆迁管理条例》第三条、第二十七条的规定，该协议合法有效，具有法律效力；（2）原审法院作出的判决认定市拆迁处035号拆迁裁决遗漏了被拆迁人，是对《城市房屋拆迁管理条例》的曲解。实际上，联营主体的另一方兴城商行已不存在，佳美服装公司已经得到了补偿安置，原审法院认为遗漏的被拆迁人已不存在，不符合被拆迁人的主体资格。因此，一审法院作出的判决，不符合法律事实，更没有法律依据。故请求二审法院依法撤销原审法院作出的判决，依法维持市拆迁处作出的035号行政拆迁裁决。

    吉林省高级人民法院经审理认为，被上诉人友谊商场对市拆迁处作出的035号行政拆迁裁决提起的诉讼，符合行政案件的受案范围和起诉条件，本院予以确认。市拆迁处要求友谊商场5日内搬出位于吉林市松花江中路23号使用的房屋，实际上是将友谊商场作为被拆迁人的使用人对待。但是，并不是所有的被拆迁人的使用人都会获得安置补偿，友谊商场不是吉林市松花江中路23号公房的直接承租人。因此，不属于应当安置的被拆除房屋的使用人。035号行政拆迁裁决第一项确认佳美服装公司与市工商管理局签订的拆迁安置协议有效，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当依法维持；市拆迁处对友谊商场所用公房实行强制拆迁，其行为合法，应予支持；035号行政拆迁裁决第三项裁决友谊商场联营双方继续联营到合同期满，属于超越行政职权。原审判决维持市拆迁处房拆裁字(04)第035号行政裁决第二项，撤销该行政裁决第三项是正确的。原审判决中第一项认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；判决第二项认定事实清楚，程序合法，部分适用法律正确，部分适用法律不当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项规定，该院于2005年12月26日作出如下判决：

    一、维持吉林市中级人民法院（2004）吉行初字第076号行政判决第一项，即维持吉林市房屋拆迁管理处市房拆裁字第035号裁决中第二项，即强制拆迁行为。

    二、撤销吉林市中级人民法院(2004)吉行初字第076号行政判决第二项，即撤销吉林市房屋拆迁管理处市房拆裁字（04）第035号裁决中的第一、三项；

    三、维持吉林市房屋拆迁管理处市房拆裁字（04）第035号裁决中的第一项，即市工商管理局同佳美服装厂所签拆迁安置协议有效。

四、撤销吉林市房屋拆迁管理处市房拆裁字(04)第035号裁决中第三项。

[争议焦点]

1.拆迁房屋的使用人，并非房屋的实际承租人，在房屋拆迁的过程中，能否认定为被拆迁人？

2.在本案中，友谊商场属于被拆除房屋的使用人，但不属于应当补偿安置的被拆迁人，其能否得到拆迁人的补偿安置？

[律师点评]

一、拆迁房屋的使用人，并非房屋的实际承租人，在房屋拆迁的过程中，不能认定为被拆迁人。

在本案中，双方争议的第一个焦点问题是：拆迁房屋的使用人，并非房屋的实际承租人，在房屋拆迁的过程中，能否认定为被拆迁人？对于弄清楚这个焦点问题，我们需要理解和认清被拆迁人的法定概念以及相关拆迁法律法规对被拆迁人作出的具体法定规定。根据相关的拆迁原理以及拆迁法律法规规定，对被拆迁人有广义和狭义两种界定。狭义的界定仅指房屋所有人，广义的界定还包括房屋的使用人。房屋使用人又可分为无偿使用人和承租人两种方式：

1.无偿使用人。我国的生产资料公有制的重要形式之一表现为国有，国有房屋至今仍占相当比重。这些使用人中，除一部分是承租人外，另一部分便是无偿使用人，其使用权来源于国家的授权。因此，无偿使用人主要是国家机关、社会团体、国有企事业单位，这些单位所使用的房屋如遇拆迁，也存在补偿安置的问题。

2．承租人。承租人是指使用人依据租赁合同的约定，向房屋所有人交纳租金，从而取得对房屋的占有、使用，甚至是收益的权利。承租人所承租的房屋如遇拆迁，势必存在安置的问题。我国法律对承租人的权利义务有比较完善的规定，如：当承租房屋出售时，承租人在同等条件下有优先购买权；当承租房屋拆迁时，若解除租赁关系达不成协议时，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换，产权调换的房屋由原房屋承租人承租。

因此，我国《城市房屋拆迁管理条例》第三十三条规定：“因拆迁非住宅房屋造成停产、停业的，拆迁人应当给予适当补偿。”该法条规定从字面上看，似乎没有注明补偿给谁，但认真分析以及结合拆迁立法精神，补偿权人还是明确的，谁因拆迁而停产、停业，便是权利人。显而易见，是指房屋的使用人，其中包括使用自己房屋从事生产经营的所有权人，也包括没有所有权但使用房屋从事生产经营的使用人，而不区分是无偿使用还是承租。但是，属于房屋使用人，并非均具有被拆迁人的主体资格。在本案中，友谊商场取得房屋使用人资格，是基于与佳美服装公司之间的联营合同，并非实际房屋的产权人或实际承租人。因此，友谊商场在本案中虽作为房屋的使用人，但其不具有被拆迁人的主体资格。

综上所述，在本案中，佳美服装公司作为被拆迁房屋的直接承租人，具有被拆迁人主体资格。可见，拆迁人市工商管理局与被拆迁人佳美服装公司签订的《拆迁补偿安置协议》符合法律法规规定，是合法有效的协议。

    二、在本案中，友谊商场属于被拆除房屋的使用人，但不属于应当补偿安置的被拆迁人，不能得到拆迁人的补偿安置。

    二审法院在审理的过程中，存有两种不同的处理意见：

第一种处理意见认为：友谊商场属于被拆除房屋的使用人。根据房屋拆迁法律法规的有关规定，被拆除房屋使用人是指在拆迁范围内具有正式户口的公民和在拆迁范围内具有营业执照或者作为正式办公地的机关、团体、企业、事业单位。因此，在本案中，原告友谊商场在城市拆迁范围内，又具有合法的营业执照，可见，友谊商场属于被拆除房屋的使用人，从而也成了被拆迁人。事实上，市拆管理处对友谊商场所使用的房屋进行强制拆除，并为其提供了周转用房也是将其作为被拆迁人对待的。根据《城市房屋拆迁管理条例》第十五条的规定，只有被拆迁人无正当理由拒绝搬迁时，拆迁管理部门才有权对其用房进行强制拆迁。

    第二种处理意见认为：友谊商场不属于应当安置的被拆除房屋使用人。根据《城市房屋拆迁管理条例》第二十七条第一款规定，拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的，或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的，拆迁人对被拆迁人给予补偿。在本案中，被拆除的公房使用权属于佳美服装公司，友谊商场既不是与产权人通过正式租赁合同直接取得使用权的直接承担人，也不是产权人，而作为间接承租人通过另外法律关系而享有被拆除房屋的使用权，不属于应当补偿安置的被拆除房屋的使用人。

我们认为，上述两种处理意见中第二种处理意见是正确的。根据《城市房屋拆迁管理条例》的有关规定，只要拆迁人市工商管理局补偿安置了直接承租人佳美服装公司，就没有义务再补偿安置间接承租人友谊商场。因此，在本案中，二审法院依法改判原审判决，维持市拆迁处035号行政折迁裁决第一项，正是坚持了“拆一还一”的折迁原则，不仅保护了公房所有权人和直接承租人以及拆迁人的合法权益，而且解决了目前城市建设和城市旧城改造房屋拆迁工作的难题。