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法谚云：“没有原告,就没有审判。”把原告比喻成开启诉讼之门的一把钥匙，一点儿也不为过。由于行政诉讼具有挑战公权力的性质，所以，原告问题不只关系到什么样的人可以提起诉讼，也直接关系到法院司法审查权对行政权制约的力度。行政诉讼法第四十九条规定了四项起诉条件，首当其冲的就是原告资格。所以我们裁判行政案件，开门第一件事就是对起诉人是否具有原告资格作出判定。臧金凤诉砀山县政府案的裁判，重点论述的就是原告适格的认定标准。 行政诉讼在性质上既然属于私人对于行政机关的作为或者不作为不服而提起的诉讼，所以在原告适格问题上以行政机关的作为或者不作为为参照系也就毫不稀奇。通常来讲，行政机关作出一个行政行为，或者拒绝一个申请，都有直接针对的对象，这个直接针对的对象就叫行政相对人。由于他是具体行政行为后果的主要承担者，因此通常情况下，他总是有诉权的，因为一个不利行政行为给他造成的权利侵害之可能显而易见。行政诉讼法第二十五条规定，行政行为的相对人有权提起诉讼，就是确立了一个“明显的当事人”标准，这在学理上也被称作相对人理论。质言之，凡属行政行为的相对人，一般就可以认定其具有提起行政诉讼的诉讼权能，不用进行诉权问题的双重审查。 但德国的学说认为，相对人理论只适用于撤销之诉。因为撤销之诉通常针对的往往是一个直接课以相对人义务或限制其权利的负担行政行为。相反，“一个拒绝授益决定的相对人虽然也遭到了‘不利’；但是对于诉权而言，他却必须主张，除了拒绝之外，他的另外一种权利也受到了侵害，否则就将出现一种十分荒唐的情形：在一个纯粹无理的请求遭到必然拒绝之后，还得不分青红皂白地向该申请人提供诉权。而对于其他诉讼种类来说，首先就缺乏相对人。”[1]由此也引发一个值得思考而以往我们常常忽略的问题：在原告资格问题上也不能不考虑诉讼类型的因素。事实上，域外法例或学说认为，原告适格于各诉讼类型中会有不同之展现。具体来说，提起撤销诉讼，行政相对人一般具有原告资格。提起课予义务诉讼，原告须具有权利或法律上利益，相对人理论在此并不适用。提起给付诉讼，原告须有给付请求权，并因被告不履行给付义务而损害其权利。提起确认诉讼，原告须主张有即受确认判决之法律上利益。[2] [1] [德]弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，刘飞校，法律出版社2003年版，第245页。 [2] 黄俊杰：《行政救济法》，三民书局2013年版，第178页。 臧金凤诉砀山县政府一案的裁定指出：“可能受到行政行为侵害的绝不仅仅限于直接相对人。”行政行为除对相对人外，并对相对人以外之第三人的权利义务发生效果的，学理上称为第三人效力处分。第三人效力处分也称为复效行政行为，这种“复效”包括两种情形：“一为对相对人之负担处分同时产生对第三人授益之效果；一为对相对人之授益处分同时产生对第三人负担之效果”。“对第三人有授益之效果，则该第三人自无争执之理，法律关系单纯。后一情况，主张权利受损害之第三人虽非处分之相对人，仍得提起撤销原处分之诉讼。”[1]随着社会的变迁，第三人效力处分越来越普遍，将行政诉讼原告由直接相对人向相对人以外的第三人扩展，也是列国一个普遍的发展趋势。正如伯纳德·施瓦茨所言：“行政法的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速。在最近几年中，原告资格的栏杆大大降低了。在过去的十年中，过去通行的严格限制原告资格的观念让位了，代之而起的是正在发展中的观念日益频繁地打开了司法复审行政行为的大门。”[2] 因第三人效力处分而发生争讼，最为多发的不外于邻人诉讼、同业竞争诉讼、消费者诉讼，在商标专利领域亦属常见。近年出现的新动向，则是出现了所谓的环境消费者诉讼。早在2000年，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条就通过列举的方式，肯定了行政相对人以外第三人的诉权。该条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；（三）要求主管机关依法追究加害人法律责任的；（四）与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。”修改前的行政诉讼法是将“同提起行政诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织”作为诉讼第三人对待的，这次修改时赋予其原告资格，从而顺应了权利保护的需求。 [1] 吴庚：《行政法之理论与实用》，三民书局2014年版，第334页。 [2] [美]伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第419页。 正如本案裁定所指出，保障直接相对人以外的其他公民、法人或者其他组织的诉权，是问题的一个方面；不使这种诉权的行使“失控”，则是问题的另一个方面。为此，行政诉讼法在将直接相对人引入原告范畴的同时，限定了一个“利害关系”的标准。换句话说，当直接相对人以外的其他公民、法人或者其他组织提起诉讼时，不是当然地具有原告资格，他必须与行政行为有利害关系。至于何为“利害关系”，本案裁定指出：“也就是有可能受到行政行为的不利影响。具体要考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。”这是参考了国际上比较通行的学说之后所作的阐述。以下我们对三个判断要素进一步展开讨论。 （1）是否存在一项权利。常言说，“有权利即有救济”；反过来我们也可以说，“无权利即无救济”。丹宁勋爵曾说：对于起诉权的简单验证方法，就是申请人必须在与“申请有关的问题上有充分的利益。”这种利益“不仅适用于财产权或具有财产权性质的权利，而且也适用于其他权利或利益”。关于权利和利益，我国行政诉讼法使用的概念是“合法权益”。按照该法第十二条的修改，合法权益不只是指“人身权、财产权”，人身权、财产权以外的其他权利，只要有法律、法规规定作依据，均属于“合法权益”。如果提起行政诉讼根本不具有任何权利基础，就难说有“利害关系”。正如丹宁勋爵所言：“有时他可能是一个只干涉与己无关事情的好事者，那么就让他遭到拒绝吧。”[1] （2）该权利是否属于原告的主观权利。作为一种主观诉讼，行政诉讼终究是为了对每一个其自身权利受到侵害的个人提供法律保护。因此，原告所主张的权利必须是他自己的权利，而不是他人的权利或公众的权利。美国联邦最高法院的判决曾经指出：即使原告能够证明第三人所受到的侵害足以构成一个“案件”或“争端”，原告也只能主张自己的利益，不能把自己的要求建立在他人的权利或利益之上，否则诉讼将无止境，也不符合第三者的利益。[2]大法官霍姆斯曾把这种诉讼称之为‘对空宣告’，不足以动用联邦司法权。”[3]德人弗里德赫尔穆·胡芬也曾说：“原告只能对一个由法律赋予他的或者——基于一项基本权利——他本人直接拥有的权利提出主张，而不可以主张他人或者其他团体的权利。市民不应借助一个行政诉讼，把自己变成公共利益的‘卫士’，并由此把行政法院卷入对公共利益的不同阐释的冲突中。”[4]当然，随着社会的发展，在某种问题上，超个人利益逐渐得到承认，乃至出现了所谓公益诉讼，但公益诉讼也只有在法律有明文规定的情况下，由法律明确规定的特定组织和个人提起。 （3）该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。行政诉讼法的立法目的之一是“解决行政争议”；法院是一个解决争议的机构，这是司法权的本质。所以，法院只能对构成“案件”和“争议”的问题行使司法权。法院能够受理原告的起诉，也只有在原告的起诉确实是一个案件或一个争议的时候。“只有在原告事实上受到损害的时候，他的申诉才会构成一个案件或一个争端。”通说认为，所谓“事实上受到损害”，是指这种损害必须具有现实性和特定性。前者是指损害已经发生或者发生的可能性极大，不是基于推测可能发生的损害，也不是申诉人对于某一问题的关注、爱好、愿望。后者是指能够起诉的损害必须是特定的损害，只是一个人或一部分人受到的损害。“如果损害产生的范围很广，包括全体公民在内，没有一个人比其他人受到更多的损害”，那么这种“抽象的损害不对任何人产生起诉资格”。[5]所以，“原告必须提出他受到某种特殊损害，以便使他与普通人相区别。”[6] 此外，学说还认为，损害和行政行为之间必须存在因果关系，换句话说，这种损害必须是由被诉行政行为所产生。臧金凤诉砀山县政府案中，最关键的一点也正在这里。固然，臧金凤提起诉讼具有可保护的利益，但即使如她主张的那样，她的宅基地面积被漏登，也没有证据证明损害的产生与针对邻人作出的颁证行为具有因果关系。因而，其与被诉颁证行为之间的利害关系也就不能成立。 [1] [英]丹宁勋爵：《法律的训诫》，龚祥瑞校，杨百揆、刘庸安、丁健译，群众出版社1985年版，第123页。 [2] 王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第627页。 [3] [美]伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第420页。 [4] [德]弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，刘飞校，法律出版社2003年版，第241页。 [5] 王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第630页。 [6] [美]伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第420页。 行政诉讼开始之前，往往已有一个行政程序。在第三人效力处分行政程序中，除了直接相对人（申请人），还会有其他参加人，这些参加人也属于行政程序之广义的当事人。不少国家和地区对于行政程序参加人居于何种地位有所规定。例如日本行政程序法第十条规定：“行政厅对申请作出处分时，当应该考虑的申请人之外者的利害属该法令所规定的许可认可等的要件时，根据需要，必须努力以举行公听会以及其他适当的方法设置听取该申请人之外者的意见的机会。”[1]奥地利、葡萄牙、澳门特别行政区与日本的制度类似，都是将之定性为“利害关系人”，而赋予其与当事人相当的程序性权利。另一些国家和地区，如德国、韩国、我国台湾地区等，甚至直接将之涵盖在当事人的概念之中。台湾地区“行政诉讼法”第二十三条规定：“因程序之进行将影响第三人之权利或法律上利益者，行政机关得依职权或依申请，通知其参加为当事人。”在该法第二十条关于当事人之范围的列举中，也的确涵盖了行政行为直接对象之外的其他主体。[2] 我国尚没有制定行政程序法典，究竟将之界定为当事人抑或利害关系人，暂没有统一标准。但在单行法方面已有规定。例如行政许可法就对行政许可决定直接针对对象之外的主体，明确为“利害关系人”。根据该法第三十六条规定，利害关系人与申请人一样，享有同等的陈述、申辩、被听取意见的权利。由于行政程序中的利害关系人正是由于与行政行为具有利害关系才得以加入到行政程序当中，从某种意义上说，其本身所具有的利害关系与行政行为相对人所具有的利害关系并无二致；况且，其“利害关系人”的地位还经过了行政机关的甄别，所以，其提起行政诉讼的权利乃属毋庸置疑的事情。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条所肯定的行政相对人以外第三人的诉权，其中第二项所列“与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的”，就属于这种情形。尽管该司法解释只列举了行政复议这一种情形，但依据当然解释方法，当遇到同一性质的情形时是可以同等对待的。 [1] [日]室井力、芝池义一、浜川清主编：《日本行政程序法逐条注释》，朱芒译，上海三联书店2009年版，第108页。 [2] 该条规定：“本法所称之当事人包括：（1）申请人及申请之相对人；（2）行政机关所为行政处分之相对人；（3）与行政机关缔结行政契约之相对人；（4）行政机关实施行政指导之相对人；（5）对行政机关陈情之人。”参见王万华：《中国行政程序法典试拟稿及立法理由》，中国法制出版社2010年版，第137页。 在我国台湾地区，对于原告适格问题，实务见解多认为，“此种要件是否欠缺，常须审酌当事人之实体上法律关系始能判断，自以判决方式为之，较能对当事人之诉讼程序权为周全之保障”。但也有不同见解认为，诉讼权能旨在确认原告有无提出诉讼之资格，应属于“起诉之程序合法要件”，若欠缺时不应以判决驳回，而应裁定驳回之。[1]我国行政诉讼法将原告资格列为起诉条件之一，而且，行政诉讼法第四十九条规定的四项内容，主流观点认为应属“诉讼成立”的范畴，因此在立案登记阶段若能判断原告资格欠缺，即可裁定不予立案；若一时难以判断，可以在立案之后查明，确实不适格的，按照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，裁定驳回起诉。当然,如果原告适格要件的查明涉及诸多事实证据和实体法律关系的认定,则在初步具备权利侵害可能性的基础上,使案件进入言词审理,如此方能更好地保护人民权利以万一。如果最终认定要件欠缺,以判决驳回诉讼请求也为不迟。 在原告资格问题上，重要的是把握好保护诉权与平衡利益这两者之间的关系。从保护诉权的立场出发，切忌将起诉权和胜诉权混为一谈，在受理起诉阶段即实行过于严苛的实体权利审查。对此弗里德赫尔穆·胡芬曾有清晰论述：“对诉权的获得而言，原告关于权利侵害的可信陈述，或者侵权的可能性就足够了”；而对理由具备性来说，在法院进行裁判的那个时刻——亦即在最后的言词审理之后——必须确定的是，原告自身的权利的确已经受到了侵害。”[2]而从平衡利益的立场出发，则不能随意放任明显不适格的原告进入实体审判。这是因为，“‘当事人适格理论’之主要功能，在于选别正当之当事人，以符合诉讼制度目的。就筛选正当之原告而言，具有避免滥诉与产生民众诉讼之作用。就筛选正当之被告观点而言，有保护被告以免受强制应诉之烦累之作用。就受理案件之法院观点而论，则有避免浪费司法资源，避免诉讼洪水、减轻法院负担、以及‘限制法院过度介入民事纷争或过度干预行政权’等作用。”[3]如果过于随意，不加甄别，即使最终作出驳回诉讼请求判决，耗时费力的审理过程也已经使得原告适格制度设立的旨趣落空。 [1] 黄俊杰：《行政救济法》，三民书局2013年版，第132页。 [2] [德]弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，刘飞校，法律出版社2003年版，第434页。 [3] 刘宗德、彭凤至：“行政诉讼法”，载翁岳生编《行政法》，中国法制出版社2蒂年版，1376页。 中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2016）最高法行申2560号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）臧金凤，女，1989年10月4日出生，汉族，住安徽省砀山县。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）安徽省宿州市砀山县人民政府，住所地安徽省砀山县砀城政务新区。 法定代表人陶广宏，该县人民政府县长。 再审被申请人（一审第三人、二审被上诉人）臧作兰，男，1929年4月8日出生，汉族，住安徽省砀山县。 再审申请人臧金凤因诉安徽省宿州市砀山县人民政府（以下简称砀山县政府）土地行政登记一案，不服安徽省高级人民法院（2015）皖行终字第00387号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、代理审判员李纬华、代理审判员霍振宇参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。 原审法院查明以下主要事实：涉案土地位于砀山县砀城镇北郊行政村臧屯村。臧金凤与臧作兰系邻居，臧金凤居东，臧作兰居西。2010年7月20日，臧作兰提交了《土地登记申请审批表》、身份证明，砀山县砀城镇北郊村民委员会出具的《土地权属来源证明》，该证明载明，臧作兰系臧屯村民小组村民，”拥有一处宅基地，属集体所有权土地，最初于1981年7月安排使用至今，符合土地利用总体规划和村镇建设规划；宅基地建有主房一层二间，土地东西长12.20米、南北宽17.80米，总面积为217.66平方米，东至臧金凤、西至路、南至路、北至路，四至清楚，无任何争议”，并有砀山县砀城镇人民政府盖章确认属实。同日，砀山县政府进行了地籍调查，查明了土地权属及宗地四至，并进行了审核。2010年8月20日，砀山县政府向臧作兰颁发砀集建（2010）字第001571号土地使用证，将该宗土地登记为臧作兰使用。同日，砀山县政府向臧金凤颁发了砀集用（2010）第001570号土地使用证，载明土地座落为砀城镇北郊行政村臧屯村，东西12.70米、南北17.80米，四至为西至臧作兰、东至坑、南至空地、北至空地，面积为226.06平方米。2015年5月15日,臧金凤向安徽省宿州市中级人民法院提起行政诉讼，认为砀山县政府在其不知情的情况下，将其房屋西山的1.10米宅基地错误登记到臧作兰土地证之中，侵害了其合法权益。请求判决撤销砀山县政府作出的砀集建（2010）字第001571号土地使用证。 安徽省宿州市中级人民法院一审认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称行政诉讼法)第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据行政诉讼法第四十九条第一项之规定，提起诉讼应当符合的条件包括，原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案中，臧作兰与臧金凤的土地东西相邻，臧作兰居西、臧金凤居东，砀山县砀城镇北郊村民委员会出具的《土地权属来源证明》可以证明臧作兰有权使用的土地为东西12.20米。臧金凤办理的土地使用证显示其土地为东西12.70米。臧金凤虽起诉称其房屋西山以西的1.10米土地被砀山县政府错误登记到臧作兰土地证之中，但未提交臧金凤对其房屋以西1.10米土地享有使用权的证明材料，亦无证据证明双方土地证存在交叉或重合，故臧金凤不能证明其与砀山县政府向臧作兰所作的土地登记行为有利害关系，臧金凤的起诉不符合行政诉讼法第四十九条规定，依法应予驳回。根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定驳回臧金凤的起诉。 臧金凤不服，提起上诉。 安徽省高级人民法院二审认为：根据行政诉讼法第二十五条第一款的规定，提起行政诉讼的当事人应当与被诉行政行为具有利害关系。本案中，臧金凤与臧作兰于同日分别办理了土地使用证，现有证据无法证明双方登记使用的土地存在交叉或重合；上诉人称其在登记使用的土地之外还有1.10米宅基地，但提供的证据并不足以证明该主张。因此，上诉人与被诉土地登记行为没有利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。一审裁定驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照行政诉讼法第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。 臧金凤在向本院提出的再审申请中请求：1.撤销安徽省高级人民法院（2015）皖行终字第00387号行政裁定；2.撤销安徽省宿州市中级人民法院（2015）宿中行初字第00054号行政裁定；3.准予再审申请人的诉求。主要事实和理由为：1.原审法院认定事实不清，证据不足。砀山县政府违法确权颁证，导致漏登再审申请人宅基地面积，在有争议的土地上确权颁证，侵犯再审申请人土地使用权；2.本案适用法律错误，审判程序严重违法。 本院认为：一审法院是以再审申请人臧金凤与被诉行政行为没有利害关系从而不具备原告资格为由驳回其起诉的。因而，原告资格问题就成为本案的核心问题。 行政诉讼的原告资格关系到什么样的人有权提起行政诉讼并启动对行政行为的司法审查。因而，原告资格问题实质上也是诉权问题。通说认为，诉权概念的产生有其历史背景，当时是为了拒绝这样一种观点：行政诉讼是一种客观合法性审查。客观合法性审查事实上会导致个人可以主张他人的权利乃至民众的权利，会把行政诉讼变成一种民众诉讼。但行政诉讼制度之发端，终究是为了对每一个其自身权利受到侵害的个人提供法律保护。行政诉讼法第二条第一款规定：”公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”就体现了这样一种更加侧重权利救济的主观诉讼性质。 对于原告资格，行政诉讼法第二十五条第一款又进一步作出具体规定：”行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该条虽然看似将适格原告区分为两大类，但事实上适用了一个相同的标准，这就是”利害关系”。通常情况下，行政行为的相对人总是有诉权的，因为一个不利行政行为给他造成的权利侵害之可能显而易见。因而，有人把行政相对人称为”明显的当事人”。但是，可能受到行政行为侵害的绝不仅仅限于直接相对人。为了保证直接相对人以外的公民、法人或者其他组织的诉权，而又不使这种诉权的行使”失控”，法律才限定了一个”利害关系”的标准。所谓”利害关系”，也就是有可能受到行政行为的不利影响。具体要考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。 本案中，再审申请人臧金凤所起诉的砀山县政府作出的砀集建（2010）字第001571号土地使用证并非颁发给其本人，而是颁发给其西邻臧作兰。显然，再审申请人并非被诉行政行为的相对人，其提起行政诉讼，就要具备”利害关系”。根据原审查明的事实，臧金凤虽起诉称其房屋西山以西的1.10米土地被砀山县政府错误登记到臧作兰土地证之中，但其未提交对其房屋以西1.10米土地享有使用权的证明材料，亦无证据证明双方土地证存在交叉或重合，从而也就不能证明其所主张的权利有受到被诉行政行为侵害的可能。原审法院根据行政诉讼法第四十九条和最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，以臧金凤不具有原告资格为由裁定驳回其起诉，并无不当。己所不欲，勿施于人。东邻少，未必西邻就多。再审申请人认为其宅基地面积被漏登，却将战火烧向与其本无权属争议的西邻，终究不是正途。 综上，再审申请人臧金凤的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人臧金凤的再审申请。
审 判 长 李广宇 代理审判员 李纬华 代理审判员 霍振宇 二○一六年十二月一日 书 记 员 孔冰冰 |
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