可读 | 资本下乡与土地流转：谁是羊头谁是肉？

可读 | 资本下乡与土地流转：谁是羊头谁是肉？

组 长 说

本文的作者是小组组员韩启民博士，韩博士现在中国社会科学院工作。

本文以成都市青白江区的城乡统筹为例，关注“农民上楼”（农民集中居住）和“资本下乡”（农业规模经营）两个方面。本文发现，“资本下乡”中农业企业的实践逻辑在于：企业资本到农村地区大规模流转农地、开展农业规模化经营的目的并不在于获取农业经营收入，而是为了能够从政府（融资平台）那里获得增减挂钩的项目及土地指标。在这种作用机制下，农村土地流转呈现出激进的特征。

一、问题的提出

对于中国这样的农业大国来说，“三农”问题始终是关乎国计民生的大事。多年来我国为解决“三农”问题进行了许多探索。进入新世纪以后，中央政府在农村工作方面提出了统筹城乡发展和新农村建设的思路，实行“城”、“乡”发展双赢为目的的发展格局。充分发挥工业对农业的支持和反哺作用，建立以工促农、以城带乡的长效机制，促进城乡协调发展。2002年，中共十六大报告提出将“统筹城乡经济社会发展”作为全面建设小康社会的重要举措之一。2005年，中国共产党十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》提出“新农村建设”的口号，扎实推进社会主义新农村建设。

中央提出统筹城乡发展和新农村建设是与“增减挂钩”政策相配套的。所谓增减挂钩，是指城市建设用地的增加和农村建设用地（宅基地）的减少相挂钩。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。2005年国土资源部出台了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，并批准天津、浙江、江苏、安徽、山东、湖北、广东、四川等8省（市）成为“增减挂钩”试点省市。2008年国土资源部出台了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》，又陆续批准了19省加入增减挂钩试点。

农村建设和农业发展最主要的问题是资金短缺，而城市地区发展的瓶颈在于建设用地指标不足。中央出台“增减挂钩”政策的设想在于，来自城市地区的社会资本通过土地整治项目参与到农村建设当中，整治出来的土地指标又可以支援城市地区的发展和扩张；在新农村建设过程中，农民实现了居住条件的改善（“农民上楼”），再引导社会资本进入农业生产领域，大面积流转农地进行农业的规模经营（“资本下乡”）。如此一来，农村建设和农业发展都获得了资金支持，城市的发展与扩张得到了需要的建设用地指标，建立了以工促农、以城带乡的机制，形成了城乡双赢的发展格局。

在以“增减挂钩”为特征的统筹城乡发展模式下，既解决了新农村建设的问题，又提高了农民的生活质量，还实现了农业的规模化经营。在这个过程中，城市地区也得到了自身发展所需的资源——建设用地指标。可谓是一举多得。然而，这种发展模式在实际运作过程中，实践的主体却是遵循着一套意想不到的实践逻辑。本文将考察这种以增减挂钩为特征的统筹城乡发展模式的本质特征，以及这种发展模式对农村土地流转产生的影响。

二、成都市青白江区的城乡统筹

作为国务院首批批准的“统筹城乡综合配套改革试验区”之一，成都市自推行了以“三个集中”、“六个一体化”和农村工作“四大基础工程”为核心内容的改革政策。“三个集中”是指“农民向新型社区集中、工业向园区集中、土地向规模经营集中”；“六个一体化”是指“城乡规划一体化、城乡产业发展一体化、城乡市场体制一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化、城乡管理体制一体化”；农村工作“四大基础工程”是指“基层治理机制建设、产权制度改革、土地综合整治以及村级公共服务和社会管理改革”。青白江区的城乡统筹是在整个成都市的发展战略中展开的。位于成都市“二层发展圈”的青白江，是“三个集中”最有代表性的区域之一。

在青白江区“三个集中”当中，农民向新型社区集中和土地向规模经营集中尤为重要，直接决定了“增加挂钩指标”能否获得。农民在集中居住的同时，由于耕作半径等因素的限制，会将自己的土地承包经营权转让出去，而这给农地的集中规模经营带来了契机。那些接受农户流转的主体主要是以农业产业经营、农业观光旅游为主业的公司资本，其经营规模参差不齐，大的几千亩，小的几十亩、上百亩不等。农民向新型社区集中即“农民上楼”，而土地向规模经营集中即“资本下乡”，实际上分别要讨论的问题是农村改造和农业发展。也就是说，对于青白江的农村地区来说城乡统筹的实质是“农民上楼、资本下乡”。城乡统筹不但要解决城市地区面临的如何在保证耕地不减少、质量不下降的条件下获取国有建设用地的问题，而且还要解决农村改造和农业发展的资金来源问题。

（一）农村建设：“农民上楼”及其资金来源

自2005年成都市成为“全国城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点城市”起，青白江区开始申请“城乡建设用地增减挂钩项目”，并制定了大规模的农民集中居住计划。按照《成都市青白江区社会主义新农村建设布局规划（2007）》，到2010年底，青白江区将在农村地区建成18个农村新型社区，集中农村居民86520人。截至2011年1月，青白江区已经建成新型社区9个。已建成的9个新型社区分别是丰收新型社区、十五里新型社区、芦稿新型社区、华家新型社区、红树新型社区、青光新型社区、解放新型社区、进步新型社区、龙洞新型社区。

按照《成都市青白江区都市型现代农业总体规划（2007）》相关内容，以上18个新型社区的建设是“青白江区土地综合整治”的近期规划内容，即2006年到2010年的规划内容。在2006年到2020年整个规划期内，青白江拟动员75%的农民到新型社区或城镇集中居住，规划搬迁人口19.26万人，其中迁往城镇6.85万人，迁入农民集中居住区12.41万人。规划农民集中居住区共55个，规划用地总面积为11169.75亩，人均用地60平方米。规划期内，全区可实现节约建设用地面积27864.3亩，节约出来的建设用地指标将全部用于青白江区城镇发展。也就是说，青白江区农村土地综合整治包括两个内容，一是集中居住后原来旧房所占的宅基地复垦为耕地，以保证耕地总面积不减少；二是农民集中居住即“农民上楼”，从而将节约出来的农村建设用地（宅基地）指标置换到城区支持城市发展。负责农村土地综合整治项目的主体，在2008年以前是以政府部门为主，主要有国土局、统筹委等部门；2008年以后随着城乡建设用地增减挂钩政策在全国范围的实施，负责农村土地综合整治的主体转变为以企业为典型的城市资本。

在2008年以后，城乡建设用地“增减挂钩”是把城市对建设用地的需求和农村对发展资金的需求结合起来，通过一整套的机制，各取所需推动城乡共同发展。这一整套机制的核心环节是两个：耕地占补平衡和城乡建设用地指标周转。通过这种对接机制，“增减挂钩”的项目公司以自己的固定资产为抵押，从融资平台那里获得贷款资金，用这部分资金来搞耕地复垦和农村新型社区建设，通过土地整理节约出集体建设用地指标会“漂移”到城区，指标所带来的巨大收益由该项目公司和地方政府来分成。一般建设用地指标周转每亩十几万到几十万不等，近郊通过招、拍、挂，直接流转集体建设用地价值更高（成都市规定集体建设用地流转可以用于工业、商业、旅游业、服务业等，但不得用于商品住宅开发）。也就是说，农村土地综合整治的项目公司通过搞增减挂钩可以获得价值高昂的建设用地周转指标，而需要付出的成本只是耕地复垦和农村新型社区建设的费用。

（二）农业发展：“资本下乡”及其资金来源

“资本下乡”是指城市资本从农民手中流转土地，进行农业规模经营，以及从事“一三互动”搞农村观光旅游。这样的企业被称为“业主”。一般乡村干部更喜欢引进“大业主”，以降低土地流转风险。他们认为，相对于“小业主”来说，“大业主”经营规模大，抵御市场风险能力强，前期固定投入较多，突然撤资和拖欠流转费的可能性较小。比如福洪乡流转了一万多亩土地，其中最大的两家“业主”，一个流转土地4000亩，另一个流转3000亩，都是从事旅游观光农业；祥福镇流转土地1.4万亩，其中最大的业主2400亩，主要是种植大棚蔬菜和水果；城厢镇引进的“业主”中，最大的是一个制种企业，流转土地3210亩。

农业企业的经营状况如何？从实地调查的情况来看，绝大多数农业企业经营情况不佳。在对青白江区农发局黄主任进行访谈时了解到，农业企业经营不佳的主要原因有：一是农业产品市场风险大。“农产品说不值钱就不值钱，前段时间就是青白江的莲花白卖不出去，如果卖的话收的钱还不够工钱。”二是产业链建设不足，加工业发展程度低。“起码要有加工，我觉得你种植业亏的话加工业要赚钱，但要是单纯的做种植不行。”三是在企业给农户反租过程中存在的机会主义和磨洋工现象。“在种植业上成本高风险大不可控制，我给你计件吧你就偷工减料，我给你计时吧你就磨洋工。”当直接问到种植业的业主是否都亏、有没有赚的这个问题时，黄主任坦言：“有，很少。去年有个企业亏一百万，他们的成本比较高，一是土地租金要给钱一是人工要给钱。”

如何能够提高农业企业的效益？当地政府非常提倡发展“一三互动”旅游观光农业。土地规模经营中，粮食种植收益最低，蔬菜、水果、药材、以及其它农业特色产品效益较高，“一三互动”旅游观光农业的效益最高。典型的“一三互动”项目如成都市民福农业科技有限公司在福洪乡幸福村集中了3000亩土地种植杏树开发旅游观光农业。公司注册资金2000万，项目协议投资1.5个亿。自2010年9月开工建设，到2011年初已经投入了500万，并支付农民流转费400万。该项目的设计年接待量为50万人次。当地政府喜欢并提倡发展“一三互动”产业不仅因为其经济效益好，土地流转费支付水平高，能够增加就业岗位，还因为“一三互动”涉及到餐饮娱乐行业，可以获取税收。

由于农业自身收益低、风险高、周期长的特点，从事农业规模化经营的农业企业可获得的贷款十分有限（林地经过资产评估贷款情况可能会好一些），主要靠企业在城市的固定资产进行抵押，包括城市联营公司的固定资产、地面建筑物、经营权、个人房产等，而且抵押物不足量，因为不是硬性抵押，带有政策性色彩；同时，每年都要通过财政向一些中间的风险担保公司注入资金，然后通过担保公司来向农业企业提供担保。

总的来说，在资金来源方面，发展农业企业需要企业提供其城市的固定资产进行抵押，同时通过财政向一些中间的风险担保公司注入资金来向农业企业提供担保。即便在这样的情况下，农业规模经营的情景欠佳，只能通过“一三互动”来提高效益。农业产业举步维艰。

三、“资本下乡”的实践逻辑

通过前一部分的论述可以看出，既然“资本下乡”进行规模化经营的情况不佳，那么资本下乡的动机何在？换句话问，谁愿意来做农业产业这笔亏本的买卖？这得从青白江地方政府的融资平台说起。青白江地方的融资平台叫做融禾公司，该公司2007年7月成立，主要有两个部门：工程部和农业部。工程部对接的是小城市发展投资公司（简称小城投），主要负责为房地产公司提供政策和资金支持促进农村土地综合整治和增减挂钩项目；农业部对接的是市农业发展投资公司（简称市农投），主要负责为农业公司提供政策和资金支持以及担保促进农业规模化、产业化发展。

从前面的论述可以看出，增减挂钩项目中的项目公司可以通过土地综合整理出的指标来获取由于城乡建设用地差价形成的巨大利润，而从事农业产业化规模化经营的“业主”由于农业本身风险高、周期长的特点，利润低、经营情况不佳。通过对融禾公司的访谈发现，成都市青白江区对于“以工促农、以城带乡”的实际操作是将农村土地综合整治（“农民上楼”）和农业规模化经营（“资本下乡”）有机地结合了起来：政府（包括融资平台）给参与农业规模化经营的下乡资本以参与农村土地综合整治项目的资格，以解决农村建设、农业发展的资金问题和城市建设用地指标的需求问题。也就是说，城市资本下乡进行农业产业经营的目的就是为了能够获取参与农村土地综合整治项目（增减挂钩）的资格，因为后者稳赚不赔且利润巨大。

农业企业“业主”的来源也是多样化的，并非之前就做农业的企业。相反，许多从事农业产业经营的“业主”都是资金实力雄厚的房地产公司。据了解，农业规模化经营的项目必须要由一些“有实力”的公司来做，这些项目公司本是一些房地产商，做城乡建设用地增减挂钩项目是这些项目公司的盈利之处，而同时从农民那里流转入大片的耕地进行农业规模化产业化经营，即便不赚钱甚至亏本，也只是这种盈利模式当中所必须付出的成本。

从农村土地整理中节余出来的建设用地指标通过增减挂钩会置换到城郊的一个具体的地块，这块地是规划的时候就锁定了的。因为只有这样，银行在给项目企业贷款时才有可能做资产评估。在进展“增减挂钩”项目的过程中，整理出的建设用地指标在城区往往都能卖到很高的价格，这个价格还关乎到政府得到的分成。价格越高，政府得到的分成越多，因为要首先保证投资方的收益。政府对于这种模式是十分支持的。

这种模式表面上看解决了许多问题。首先它满足了城市对国有建设用地指标的需求，其次在保护了耕地的同时还为农民建设了新型社区，最后在农村地区实现了农业的规模化经营。但是实际上这种模式存在许多问题。首先，城市国有建设用地指标会大大增加，这会对加剧“三位一体”的城市化模式；其次，由于是以获取指标为目的，农村新型社区的建设可能会存在违背农民意愿的现象；最后，农业规模化经营状况不佳，农用地使用效率并未提高。

四、城乡统筹下的农地流转

政府（包括融资平台）给参与农业规模化经营的下乡资本以参与农村土地综合整治项目的资格，以解决农村建设、农业发展的资金问题和城市建设用地指标的需求问题。城市资本下乡搞农业规模化经营，必须要有大面积农地的存在，这将涉及到资本如何从农民手中流转土地的问题。城乡统筹是受到土地城市化的“要地逻辑”支配的，是为了解决土地城市化模式中的土地约束问题。因此，青白江的农地流转表现出激进的特征。

（一）流转加剧、流出率高

集中居住是土地流转的主要动力，集中居住使得农民居住地与耕地距离显著增大。对集中居住社区住户集中前后进行对比发现，在集中居住之后，居住地到耕作地块的距离增大了。集中居住前居民距离耕地的平均距离是1.18里，而集中居住后距离耕地平均距离是3.00里。耕作半径的扩大提高了农民从事农业生产的难度。可以看出，青白江区自实行增减挂钩政策以来，土地流转现象加剧，而且农户也很少流转入土地，而是选择将自家的承包地流转出去。在流转条件未成熟的情况下，大规模的流转只会损害到农民的利益。这部分被流转出去的土地在流转前都是被用作粮食生产，在流转出去以后，虽然并没有从事非农建设，但由于粮食作物的经济效益低下，这部分耕地出现大面积的非粮化现象，带来粮食生产的危机。

（二）更倾向于流向非农企业

城市资本正在进入农村进行一场轰轰烈烈的“圈地”运动，规模之大前所未有。这里的城市资本主要指的是来自城市房地产公司的这种本来并非专业从事农业产业的资本。这些进入农村的城市资本几乎都是些有“实力”的城市房地产公司。这些都与城乡统筹不无关系。城市资本通过下乡圈地进行农业产业经营，才能够争取到增减挂钩项目。这也是青白江区“以城带乡、以工促农”的实质，极大地激励城市资本进行下乡圈地运动。这些公司本是以获取增减挂钩项目为目的，而仅仅把在农村圈地、从事农业规模经营作为必要的成本。城市资本将这些农地流转之后，主要以种植经济作物和经营观光农业为主，为的也是降低前面所说的“必要的成本”。从目前来看，这些房地产企业在农业规模经营方面，状况欠佳效益不好，这样的情况一点儿也不奇怪。房地产企业的农业经营专业化程度很低，其经营效益似乎很难提升。这样的模式对于农业的长期发展十分不利。

（三）流转面积大、流转周期长

青白江区农村土地流转的特点是一次性流转面积大、流转期限长。比如前文提到的福洪乡流转了一万多亩土地，其中最大的两家“业主”，一个流转土地4000亩，另一个流转3000亩。同时，调查中发现几乎绝大多数的流转期限都在10年以上，部分流转期限甚至达到20年。如果农民以较长的期限将自家的承包地流转给企业，当想要提高自家农业产出以补贴家用时，他们很难将自家转让出的土地从“业主”那里要回来。遇到经济不景气时，农民工从城市返回农村可能面临无地可耕的情况。较长的流转期限还会使得农民在获得流转费方面无法“随行就市”，损害到农民的利益。

（四）流转更依赖于基层政府

在实施方法上，部分乡村官员“引诱”农民“自愿” 流转，实为变性强迫。为了提高农民的积极性，一些地方可能会给农民一点小利，利用农民“穷人短视”的特点，将农民“诱出”土地。这种做法表面上在扶持农民，实际上是不顾农民后路的极端不负责任的做法。单个的农民根本无法与地方政府的规模经营冲动对抗，因此地方政府不宜在这个过程中享有太多的裁量权。农民的意愿，在政府的强制下，往往存在被绑架的危险。在现有政策、法律格局下，地方政府仍有办法从农民那里把大片耕地拿走，大搞建设。应该确保农民在土地流转中的主体地位。村级政府不应在土地流转问题上盲目冒进，更不应在土地流转过程中与流转企业合谋寻租、非法牟利，损害到农民的利益。

五、总结

我国是一个农业大国，农业的发展、农村的建设、农民的生活关乎到国家和民族的命运，“三农问题”始终是政府工作的重中之重。新世纪以来中央政府提出了统筹城乡发展思路，为的是实现城乡发展双赢为目的的发展格局，并且充分发挥工业对农业的支持和反哺作用，建立以工促农、以城带乡的长效机制，促进城乡协调发展。从表面上看，统筹城乡发展模式既解决了新农村建设的问题，又提高了农民的生活质量，还实现了农业的规模化经营。在这个过程中，城市地区也得到了自身发展所需的资源——建设用地指标。然而，在实际运行当中，企业资本到农村地区大规模流转农地、开展农业规模化经营的目的并不在于获取农业经营收入，而是为了能够从政府（融资平台）那里获得增减挂钩的项目及土地指标。在这种作用机制下，农村土地流转呈现出激进的特征。具体表现在流转加剧、流出率高，更倾向于流向非农企业，流转面积大、周期长，以及较依赖于基层政府等特征。不利于农业农村的发展，不利于农民的实际利益，也不利于城乡关系长久、良性的发展。因此应该从源头上找对策。改变以土地经营为特征的城市化模式，避免城市建设用地对农地的过度侵占，从而更好地促进农业发展和保障农民利益。

作者：韩启民组员（中国社会科学院）

江南无所有，聊赠一枝春