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城市轨道交通PPP投融资模式 教训与启示 自北京地铁4号线采用PPP投融资模式以来，在国家不断推进公共基础设施投融资模式创新的政策环境下，国内越来越多的城市轨道交通项目开始实施这种融资模式[1]。一时间PPP项目遍地开花，从业单位不谈PPP都不好意思去投标，并纷纷成立了PPP相关部门。在这种形势下，有必要梳理国内外城市轨道交通领域内的PPP实践，结合其经验教训回答几个问题： 为什么要在轨道交通领域实施PPP？ 国内外一些轨道交通PPP失败的主要原因是什么？ 轨道PPP模式争议中，反对派的主要意见是什么？ 在中国公有制为主体的政治经济环境下实施PPP有什么特点？ 这篇文章将结合国内外典型案例，尝试对上述问题给出初步的回答。 PPP（Public-Private Partnership）模式是政府与私有部门共同投资、风险分担建设公共基础设施的一种融资模式。广义的PPP包括任何涉及私有部门融资的模式，无论短期与长期，无论是否参与运营。狭义的PPP则一般指合同周期很长（二三十年以上）、私有部门参与投资和运营、运营方全程介入项目规划设计阶段的公私合作模式[2]（欧盟PPP绿皮书的定义）。本文主要针对狭义PPP模式。 公有部门采用PPP模式出于两个原因： 其一，解决资金短缺的问题。城轨建设成本巨大，部分线路公里造价突破10亿元[3]。即使对财力雄厚的北京，也是个不小的压力。根据远期轨道交通线网规划，北京市未来面临千亿元建设资金缺口[4]。轨道交通投入运营后，不仅不能收回建设成本，其营收收入甚至不能覆盖运营成本。每开通一条线路，就产生一个新的补贴包袱。近些年北京对轨道交通运营年补贴高达40亿元以上[5]（不含备品备件的采购成本）。在这种形势下，采用PPP模式拓宽融资渠道、降低融资成本成为一个重要选项。 其二，解决效率低的问题。政府包干式的投资建设和运营，参与方既没有动力优化设计、节约投资，也没有激励措施来提高管理水平，降低运营成本。建设成本的增加和运营亏损政府全包，政府也难以区分总的亏损额中哪些是轨道交通项目公益性本身导致的，哪些是运营者效率低下导致的，只能被动认领补贴额。利用PPP模式的长期性，政府可以锁定补贴额度，私有运营部门则有了通过提高效率、降低成本等方式来多赚钞票的激励。 伦敦地铁更新改造采用了PPP模式，初衷就是解决伦敦地铁公司（公有）的低效问题[6]。从北京市政府对北京地铁运营公司（公有）和京港地铁（PPP）补贴核算就能看出差异：对前者基本是要多少给多少，对后者则恨不得一分钱都要算清楚。 从适用性上来说，支持PPP的人认为轨道交通项目适合该模式： 建设成本和质量难以控制，但是运营效率却可以轻易地监测[7]。简单来讲，地下工程的事情谁也说不清，一个工程变更可能造成几个亿的成本增加，而建设的质量，初期也无法出来，有的问题也许十年后才能暴露，这些给政府的过程监管造成很大困难；而运营效率可以用发车对数、车公里、人公里等指标直接衡量。采用PPP模式，政府以购买服务的理念，只关心购买了多少“车公里”服务，至于设备设施的质量、前期投入和后期运营成本的关系，完全不用关心，大大降低了政府的管理成本和成效。从这个角度讲，轨道交通项目特性是适合采用PPP的。 从目前国内外城市轨道交通PPP项目的实施效果看，应该说是败多成少。纵观国内外案例，PPP项目失败的主要原因可以归结为一条：私有部门赚不到钱，PPP公司难以为继。 私有资本参与轨道交通PPP项目的根本目的就是赚钱，这是由资本逐利性决定的。如果在政府提供优惠、土地、初始投资和运营补贴的前提下仍然不能盈利，退出是其必然选择。对于轨道交通PPP项目，政府附加投资+补贴的情况下仍然无法盈利，原因有二：成本大幅增加和实际收益低于预期。而风险分配机制设置的不合理，则会加剧上述两原因的后果。 （1）成本大幅高于预算 轨道交通工程的复杂性，建设成本难以准确估算，超支几乎是常态。轨道交通建设涉及十多个专业，且大多属于地下工程，建设成本几乎总是被低估，这点在伦敦地铁更新改造PPP项目中表现最为突出。该项目将伦敦地铁的资产转让给两个PPP公司（其中Metronet公司由设备厂商庞巴迪、咨询公司阿特金斯和泰晤士水等公司参与），30年合同额169亿英镑，史上最大。PPP公司负责车辆、信号、轨道及车站隧道土建设施的更新、维护，地铁公司按约定向PPP公司支付服务费。项目从2002年签订实施开始，即出现严重的成本控制问题。一方面合同签订时伦敦地铁资产状态难以估计，毕竟运营了上百年，另外所谓的三个翻修标准“现代化”“翻修”“深度翻修”难以量化，翻修的成本自然也难以估算[8]。地下车站的翻修成本很快超出相机合同（Contingent contract）规定的附加量，达到预算的2-3倍以上[6]，轨道的维护也超支了60%（5900万镑）。即使如此，公有的运营公司也不满意，觉得维修公司交付成果不好且延期严重，造成运营困难。至2005年，仅仅三年时间，PPP公司已经比前7年半的预算多支付了5.66亿英镑，合同规定的8900万镑浮动额显然没有盖住超支风险[5]。可以说成本的大幅增加，直接导致改PPP公司于2007年被政府接收。据估算，伦敦地铁PPP项目导致纳税人损失达1.6-4.1亿镑（与政府融资相比）。 伦敦地铁PPP模式 即使较为成功的马德里机场延长线PPP项目，建设成本也超支20%（高达6300万欧）。好在该项目体量较小，只有2.5km，工程条件相对简单，成本超支没有导致项目失败，但超支部分的补偿成为一个后遗症[7]。 （2）收益大幅低于预期 轨道交通的营收主要是客流，所以收入预测的实质是客流预测。随着客流预测的修正，预期收入的大幅降低成为PPP项目失败的另外一个原因。北京首都机场线不是典型的PPP模式，但是融资过程中客流预测的决定作用值得剖析。该项目为奥运项目，2004年根据可研的客流预测，加政府5亿贴息，测算IRR为12%，吸引了中铁电气化局（股比38%）、北京东方文化（30%）、首都公路（10%）等多家社会投资者[3]。此时在票价32元的水平下预测年客流2451万，占机场线当时总吞吐量的6000万的41%。随着部分线路改地下、征地困难等投资增加15亿元（30%），加之中咨公司参照其他国际机场情况的进一步评估，认为25元票价下预测年客流1899万（占吞吐量31%）。预期收入直降近50%，社会投资者支付5亿后即不再投入，最后为确保奥运工程，政府接盘。 早在2002年伦敦地铁PPP合同签订时，曼彻斯特大学的Shaoul教授就认为该项目风险巨大。除了成本问题，40%的客流增长估计也是过于乐观了[9]。 （3）风险分配不合理 成本增加和收入低于预期都属于风险问题，如果合同中风险分配设计不合理，会加剧上述两种原因的后果，最终导致PPP项目的失败。轨道交通PPP项目周期长、系统复杂、参与者众多、风险大且难以评估，对和同设计尤其风险分配设计要求较高。虽然风险分担设计有一些重要的原则，如某种风险应该由最终承受这种风险的部门更多地承担[10]，如政策风险应该更多由公有部门承担，风险分配的设计应该能起到过程控制的作用，及时对成本、收益等不确定性做出反应。然而实施过程的复杂性，使得好的风险分担原则难以体现在合同条文上。伦敦地铁PPP项目中，私有部门负责筹措的资金只有12%自有，88%为较高利息的银行贷款，而英国交通部承诺承担贷款的95%担保。实际上交通部根本就没有参与该PPP项目，承担了如此高的风险，手里却没有抓手管理该项目，只能眼睁睁等着赔钱。显然，公有部门几乎承担了所有风险，私有部门风险如此之小，以至于他们并不是特别关心项目成败。加上其中一个PPP公司—Metronet采用了Tied Supply（绑定供应）的机制，Metronet升级改造伦敦地铁时的采购及委托都来自于其母公司，也就是PPP参与方庞巴迪、阿特金斯等私有部门。不论项目成败，实际私有部门早就通过该机制赚的盆满钵溢了。这种机制还造成纠偏问题难以开展，伦敦地铁公司甚至无法从Metronet获得足够的成本数据，评估成本远超预期的原因。 轨道交通领域PPP项目成少败多，历来都有反对声音，归纳起来主要有三点： 首先，城市轨道交通本质上是公共产品（所谓准公共产品不过是文字游戏），盈利性差，所以世界上大部分城市都是公有部门拥有和运营。即使PPP引入私有投资，不过是推迟而非降低政府投入，且融资成本更高。政府借款或债券，融资成本4-5%，而PPP实际成本可高达20%[8]。 其次，将轨道交通作为准公共品，通过项目拆分，政府投资建设部分设施、运营补贴、轨道交通房产增值税[11,12]，人为提升轨道交通盈利能力，将其作为市场产品，从而实现市场化融资。如北京地铁4号线，政府投资车站和隧道。理论上合乎逻辑，然而只要有政府的投入，必然导致拆分界面的难以区分和补贴额的难以确定，进而使得“效率”这一PPP的优势受到削弱[7]。 最后，所谓私有部门效率高，往往是以牺牲服务质量、增大运营安全风险为代价获得的。对于轨道交通这种复杂系统，降低人员和设备维护成本，其效果并不是即时的，政府也难以监管，可是一旦发生事故，后果非常严重。英国铁路全盘私有化后导致三次严重的脱轨、相撞事故，都说明了私有部门在压缩运维成本方面的无节制性[9]。国内某PPP公司运营线路的自动扶梯事故也能一定程度上说明了这个问题：员工人均运营车公里远低于国有公司，这种所谓高效，未必不是无节制压缩运维成本、增大安全风险导致的。 众所周知，我国是公有制为主体的社会主义市场经济。关系国民经济命脉的主要行业都是全民所有制。对于投入巨大的轨道交通项目，有财力和能力投资的所谓社会资本，都是国有企业，严格来讲也是公有部门。北京首都机场线的电气化局、首都路桥，北京地铁4号线中的首发，都是国企（实际上香港铁路公司也不是私企）。目前国内大多数所谓地铁PPP项目，实质上是Public-Public Partnership。这是国内PPP模式的最大特点，给PPP模式提供了新的机遇和挑战。 对于机遇，有能力有意愿进入轨道交通领域的社会投资者多为国有企业，本身也是公有部门，这一方面为中国轨道交通PPP的实施提供了雄厚的资金，另一方面当项目出现问题时，政府可以作为强有力的协调人，保障项目的推进，而不像真正的私有部门，能轻易撂挑子退出，造成更大的社会损失。同时，这也意味着社会投资人不是真正的自由市场主体，不会严格按照风险、投资回报评估和参与投资，甚至是迫于政府的压力参与PPP项目，以满足城轨项目自有资金20%的要求。最终导致的结果是羊毛出在羊身上，轨道交通仍然是公有部门买单，效率问题也没有解决，影响城市轨道交通发展的可持续性。 [1] De Jong, M., Mu, R., Stead, D., Ma, Y. and Xi, B., 2010. Introducing public–private partnerships for metropolitan subways in China: what is the evidence?. Journal of Transport Geography, 18(2), pp.301-313. [2] Commission of the European Communities. 2004. “Green paper on public-private partnerships and community law on public contracts and concessions.” COM (2004), Brussels, Belgium. [3] http://money.163.com/15/0630/10/ATBPG7SM00254TI5.html [4]张工, 2012. 北京城市轨道交通投融资理论与实践创新. 北京：清华大学出版社，北京交通大学出版社. [5] http://bjrb./html/2014-01/28/content_146584.htm [6] National Audit Office, Department for Transport: The failure of Metronet, 2009 [7] Soli?o, A.S. and Vassallo, J.M., 2009. Using public-private partnerships to expand subways: Madrid-Barajas international airport case study. Journal of Management in Engineering, 25(1), pp.21-28. [8] South Lake Tahoe, C.A., Taylor, J.E. and Chinowsky, P., 2010. Analysis of the London Underground PPP Failure. Proceedings Editors. [9] Shaoul, J., 2002. New developments: A financial appraisal of the London Underground public-private partnership. Public Money and Management, 22(2), pp.53-60. [10] Gordon, C., Mulley, C., Stevens, N. and Daniels, R., 2013. Public–private contracting and incentives for public transport: Can anything be learned from the Sydney Metro experience?. Transport Policy, 27, pp.73-84. [11] Stopher, P.R., 1993. Financing urban rail projects: The case of Los Angeles. Transportation, 20(3), pp.229-250. [12] Dalvi, M.Q., 1999. Financing a metro rail through private sector initiative: the Mumbai Metro. Transport Reviews, 19(2), pp.141-156. |
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来自： TIMEFORREADING > 《PPP实务》
