无锡太湖新城综合管廊建设成本分析与发展对策研究

GXF360 2017-06-21

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无锡太湖新城综合管廊建设成本分析与发展对策研究

□ 无锡市规划局成美捷 □ 无锡市住房和城乡建设局祝付玲

摘要：综合管廊是一种新型的集约化城市市政基础设施，具有突出的使用优点。文章根据无锡太湖新城综合管廊规划建设实践，对综合管廊的建设成本进行了分析，总结了规划设计和建设管理方面的主要问题和经验，对综合管廊规划设计和建设管理分别提出了相应的对策和建议。

关键词：综合管廊；建设成本分析；发展对策

1、无锡太湖新城综合管廊的规划建设概况

城市综合管廊是指设置于地面下、用于敷设和容纳两种及以上市政管线，设有专门的投料口、通风口和监测系统，实施统一规划、设计、建设和管理的市政公用构造物及其附属设施，是目前城市地下空间开发的重要形式之一。

无锡太湖新城作为无锡规划的城市新中心，规划了呈卧“E”型布局的综合管廊系统（见图1）[1]，其中规划立德道、信成道、清源路建设双仓综合管廊，规划瑞景道、大通路建设单仓电力综合管廊（见表1），共约16.5千米；另规划于清源路北侧设综合管廊控制中心1处。

图1 无锡太湖新城综合管廊系统规划布局图

表1 无锡太湖新城综合管廊系统规划一览表

路名容纳管线管沟形式立德道110KV，20KV，供水管，通信管线双仓信成道、清源路220KV、110KV、20KV，供水管、通信管线双仓瑞景道、大通路220KV、110KV、20KV单仓

2、无锡太湖新城综合管廊建设成本经济分析

以太湖新城综合管廊为例，单仓形式的综合管廊土建费用单价约为2000万元/千米，双仓形式的综合管廊土建费用单价约为3000万元/千米；附属系统单价约为1000万元/千米，附属系统运行管理维护费用约为每年10-15万元/千米。如以综合管廊的设计使用寿命50年、资金利率8%计，利用项目财务评价的资本回收公式计算综合管廊每年需回收的项目投资，对无锡太湖新城的单仓和双仓综合管廊的经济分析如表2。

由计算可见，在设计使用期限50年、年利率8%的条件下，综合管廊在设计期限内的实际成本大约为每千米200～300万元之间，是相当昂贵的城市基础设施之一。对综合管廊的巨大投入，必须以对入廊管线收费，或者由其使用而产生交通、环境等外部效益作为回报，因此综合管廊必须在能够产生这些效益或回报的区域进行建设，以提高项目的投资效益和资金的使用价值。

表2 无锡太湖新城单仓、双仓综合管廊建设运营的经济分析一览表（单位：万元/千米）

序号管廊形式总造价资金年值年维护费年度总费用1单仓3000 245.23 15 260.23 2双仓4000 326.97 15 341.97

3、无锡太湖新城综合管廊规划设计方面存在的主要问题及对策与建议

3.1 主要问题

（1）网络规划有待完善

太湖新城综合管廊的规划卧“E”型网络布局较好的适应了太湖新城近期对综合管廊的需求，但是由于受到建设成本和建设周期的限制，规划的网络仍然难以满足城市主干路、地铁、城市示范区等对综合管廊的需求，网络规划有待完善。

（2）纳入管线类型较少

由于受到建设成本、实施难度、运营安全性等因素的制约，太湖新城综合管廊容纳的管线仅有电力、通信和供水三种类型，再生水管、燃气管、热力管、污水管、雨水管、真空垃圾管等未在综合管廊的规划设计中予以考虑，仍需单独敷设，综合管廊的效益未得到充分的发挥。

（3）存在与其他地下空间潜在冲突

太湖新城综合管廊采用统一埋深设置，与现状地下设施存在的矛盾，主要采用的标高调整方式避让，避让成本较大。随着无锡市城市地铁线路、快速路系统地下隧道的规划建设，未来很可能在局部区域产生较大的矛盾，成为未来地铁和地下隧道建设的重要制约因素。

（4）特殊构造对景观产生不利影响

综合管廊的主体位于地下，通风口、投料口、人员出入口等特殊构造设置于地面，由于构造特殊、间距较短，且未在规划层面予以考虑，虽然设计单位已经进行了设计的优化和改进，但是仍然对沿线的城市景观产生了一定的不利影响。

3.2 对策与建议

（1）结合城市规划更新，不断完善网络规划

结合城市各级规划的更新调整，在总体规划、分区规划、控制性详细规划、修建性详细规划等各个规划阶段，结合最新的城市用地和市政管线的规划条件，提前规划研究城市综合管廊网络规划，为规划预控与管理提供基础。

（2）改进管廊整体设计，扩大收纳管线类型

在深入研究各类管线特点，明确综合管廊收纳各类管线具体条件的基础上，通过调整城市市政管线规划，改进综合管廊的网络规划、平面和横断面规划设计等整体规划设计，扩大收纳管线的类型。

（3）加强地下空间规划，减少地下空间冲突

尽快编制城市地下空间总体规划和详细规划，统筹考虑地铁、地下隧道、综合管廊、地下车行系统各类、地下车库、地下商业街等各类城市地下设施的规划建设，尽量满足各类城市地下空间开发活动的需求，指导涉及地下空间开发的各级城市规划和各类专项规划的编制，在控规层面要强化综合管廊的建设红线、建设用地范围、规划选址等规划控制内容，减少由于地下空间冲突而导致的经济和社会损失。

（4）深化详规管廊规划，美化管廊地面景观

在控制性详细规划和修建性详细规划中深化综合管廊的相关规划内容，在详规层面要通过城市景观设计、城市绿化设计、城市小品设计等技术手段，合理处理综合管廊出入口的地面景观问题。

4、无锡太湖新城综合管廊管理方面存在的主要问题及对策与建议

4.1 主要问题

（1）综合管廊的建设投资巨大、管理成本高昂

综合管廊虽然拥有众多的优点，但是工程投资巨大。综合管廊的土建费用较传统的管线直埋敷设约高出1-2倍[2]。另外，综合管廊正常运营必须配置的消防、通风、照明、监控等附属系统也需要较大的投资，附属系统的运行还将产生运行管理维护费用。以太湖新城综合管廊为例，根据上文分析单仓形式的综合管廊土建费用单价约为2000万元/千米，双仓形式的综合管廊土建费用单价约为3000万元/千米；附属系统单价约为1000万元/千米，附属系统运行管理维护费用约为每年10-15万元/千米。巨大的建设投资和高昂的运营管理成本都将成为制约综合管廊发展的主要因素。

（2）综合管廊的投资建设模式单一、不可持续

综合管廊巨大的前期建设投资和高昂的后期运营成本使得社会资本难以或不愿参与投资。根据相关研究，国内已建和在建的综合管廊基本上都是通过各种政府财政手段来筹措综合管廊的建设资金；后期运营中又较少采取收费方式筹集资金，而主要由财政来保证综合管廊的运营，即主要采用“政府投资财政运营、管线单位免费使用”的运作模式，目前无锡太湖新城采用实际上就是政府投资的建设模式。政府财政的支持对于综合管廊的发展有着重要的积极作用，但是随着综合管廊建设和运营规模不断扩大，没有资金回报的巨大建设投资，不断增长的运行管理维护费用，将会使得仅仅由政府财政支持模式越来越难以为继，这种不可持续的综合管廊投资建设模式日益成为综合管廊进一步快速发展的主要障碍。

（3）综合管廊的收费定价政策不确定

目前，无锡太湖新城综合管廊的建设采用的是政府投资模式，综合管廊的运营管理成本来源仍未最终确定。如果采用对入廊管线单位收取费用的方式，为综合管廊提供稳定的现金流，将面临确定如何收费、收费标准、是否满足投资回报和运营管理维护基本费用的要求等一系列问题。目前尚未为综合管廊制定明确可行的收费定价政策，这将成为未来综合管廊能否稳定运营的主要问题。

（4）综合管廊的发展定位还不明确

综合管廊的巨大建设投资和高昂运营成本决定了未来综合管廊的大规模发展不能仅仅依靠单一的政府财政支持发展模式，而综合管廊的发展模式涉及到是否收费、如何收费、政府财政是否介入、政府财政如何介入、制定相应配套法规等一系列问题，这些问题的明确都将取决于对综合管廊的发展定位。作为一种城市基础设施，综合管廊是定位于纯公共物品，还是定位于准公共物品或私人物品，决定了综合管廊的配套法规体系、投资建设模式、收费定价政策、乃至系统规划设计等各个方面。还未明确综合管廊的发展定位是影响综合管廊长期稳定发展的主要因素。

4.2 对策与建议

（1）明确综合管廊的准公共物品定位

综合管廊的定位是决定综合管廊发展政策的最根本依据，在制定支持综合管廊收费的相关政策之前，首先应当明确综合管廊的社会物品定位。综合管廊是一种特殊的城市基础设施，之所以称其特殊，是因为它不属于水、电、气等公用事业中直接为社会提供产品和服务的基础设施，而是为这些不同类型的公用事业提供一种公共性和基础性服务的设施。根据公共物品非排他性和非竞争性的两个基本特征[3]，可知综合管廊不属于纯公共物品，而属于准公共物品。

不同于纯公共物品基本完全依靠公共财政支出的方式支持其发展，作为准公共物品的综合管廊除了可依靠公共财政支出提供外，还可通过合约委托、授权经营和优惠扶持（包括资助与补贴）、市场配置等多种方式提供。综合管廊的准公共物品的定位基本明确了包括地方政府在内的相关各方的权利和义务，是制定综合管廊发展政策的基础。

（2）完善综合管廊发展的配套法规体系

目前我国与综合管廊相关的法规不完善，综合管廊合理收费无法可依，影响了综合管廊的快速发展。我国应当充分借鉴国内外的立法经验，结合各地综合管廊投资建设管理的实际，尽快制定完善综合管廊收费的配套法规。

通过立法确定综合管廊的准公共物品定位，明确各项权属和各项资金来源，制定综合管廊有偿使用的基本标准和指导性原则，规范政府财政给予综合管廊管理者和管线单位的各项补贴、资助、补偿，强化综合管廊的日常管理和维护，积极鼓励管线纳入管廊，保障综合管廊综合效益的发挥。

通过完善补充城市规划管理、地下空间权属等相关法规，对违反城市规划不进入管廊的管线单位强化惩戒、严格执法，提高管线单位的违法成本；或通过向管线单位征收“道路使用费”等地下空间权属费用，提高管线单位的直接敷设管线的建设成本，促进市政管线积极参与管廊建设。

（3）建立与收费机制相协调的、多元化的投融资模式

收费定价机制决定着项目运营期间的现金流，而现金流制约着项目的盈利能力、投资回报率及投资回收期等关键指标，虽然综合管廊是准公共物品，项目财务评价不是决定建设投融资模式的唯一评判标准，但收费定价机制仍旧是影响综合管廊项目投融资模式的最重要因素之一。

由于没有相应的收费机制，在当前我国综合管廊的建设中，除财政直接投资外，政府常常以城市建设配套费、土地批租费等为名义来筹措建设和运营资金。这事实只是财务上的一种处理方法，本质上还是政府投资建设，由财政来保证综合管廊的运营。至于目前在我国基础设施建设领域应用较多的BT模式与传统的财政直接投资模式相比，实际只是支付方式上的发生变化，本质上仍然是政府财政投资。在地方政府土地财政面临转变的今天，现有的以单纯财政出资为主的综合管廊投资建设运营管理模式越来越难以适应我国规模快速增长的综合管廊建设形势。因此，改革现有投资方式，建立与收费机制相协调的投融资模式就成为综合管廊科学、可持续发展的必然选择。

未来应当在综合管廊政策立法的前提下，结合城市基础设施体制改革的深化，利用综合管廊收费的配套政策，以科学合理的收费机制为基础，灵活运用BOT、TOT、ABS、PFI、PPP等新型投融资模式，逐步拓宽包括管线单位在内的社会各方资金的投资渠道，不断加大财政融资方式外的其他融资方式的比重，逐渐形成与收费机制相协调的、多元化的融资格局，是综合管廊长期稳定发展的保障。

（4）制定兼顾各方利益的收费定价机制

收费定价机制不仅影响综合管廊的投融资模式，而且对入廊管线规划方案、建设时序和方式、运营管理模式等综合管廊发展的各个方面有着重要的影响。制定合理的综合管廊收费定价机制是实现综合管廊科学可持续发展的关键因素。

综合管廊不收费，完全依靠政府财政出资，既存在效率低下的隐患，也由于给政府财政带来的沉重包袱而不可持续；以综合管廊边际成本（即日常维护管理费用）定价所带来的固定资产折旧损失也必须依靠政府补贴的方式解决，同样会给政府财政带来沉重负担；再者考虑了固定资产投资的综合管廊平均成本（即固定资产折旧与日常维护管理费用之和）定价虽然可以使综合管廊管理者不致亏损，但是平均成本定价既面临因管线单位入廊意愿下降而带来的可行性降低，又面临在强制入廊情况下社会福利受损的的矛盾之中。因此，综合管廊的收费定价既不能是公共物品的边际成本定价，也不能是私人物品的平均成本定价，而应该是类似拉姆赛定价法的、兼顾考虑多种因素的定价方法。

综合管廊的收费定价标准既要体现统一标准的公平性要求，又要反映不同类型管线、不同区域之间的差异性要求；既要提高综合管廊的经济效益，又要充分发挥综合管廊的综合社会效益；既要考虑综合管廊管理者和管线单位的利益诉求，又要保障社会公众的公共利益。总之，综合管廊收费中无论采用何种定价方法，收费定价机制的合理性应以保障社会总体效益最大化、相关各方的享受的权利与承担的义务相匹配为最终评判标准。