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农业PPP投资是我国经济发展阶段转变、农业向现代化转型、农村生产要素关系变化的必然结果，也是市场利润、政策红利等共同导致的现象。在国家PPP新政的支持下，农业PPP投资将迎来新的机遇。本文通过对近期农业PPP相关政策文件的梳理，分析农业PPP模式的必要性和可行性，针对农业PPP模式目前存在的问题并提出相应的完善建议。 一农业PPP模式的政策支持1、2016年12月，发改委联合农业部印发的PPP指导性文件《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》提到：1、重点支持社会资本开展高标准农田、种子工程、现代渔港、农产品质量安全检测及追溯体系、动植物保护等农业基础设施建设和公共服务；2、引导社会资本参与农业废弃物资源化利用、农业面源污染治理、规模化大型沼气、农业资源环境保护与可持续发展等项目。 2、2016年12月，国务院发布的《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》明确：1、鼓励农村集体经济组织创办乡村旅游合作社，或与社会资本联办乡村旅游企业；2、推行政府购买服务，支持各类社会力量广泛参与农业科技推广。 3、2017年2月，国务院印发《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》明确：1、对农村道路等没有收益的基础设施，建设投入以政府为主，鼓励社会资本和农民参与；2、对农村供水、污水垃圾处理等有一定收益的基础设施，建设投入以政府和社会资本为主，积极引导农民投入；3、对农村供电、电信等以经营性为主的基础设施，建设投入以企业为主，政府对贫困地区和重点区域给予补助。 4、2017年2月，一年一度的中央一号文件正式发布，2017年一号文件也是新世纪以来指导“三农”工作的第14份中央一号文件。这份文件题为《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，第28条“改革财政支农投入机制”多次提到PPP模式，具体表述为：创新财政资金使用方式，推广政府和社会资本合作，实行以奖代补和贴息，支持建立担保机制，鼓励地方建立风险补偿基金，撬动金融和社会资本更多投向农业农村；拓宽农业农村基础设施投融资渠道，支持社会资本以特许经营、参股控股等方式参与农林水利、农垦等项目建设运营。鼓励地方政府和社会资本设立各类农业农村发展投资基金。 5、2017年3月，农业部、财政部印发《关于开展国家现代农业产业园创建工作的通知》，提出要加大政策支持。各地方应加大对创建国家现代农业产业园的支持力度。统筹现有渠道资金，按照“渠道不乱、用途不变”的原则向园区适当倾斜，形成集聚效应。发挥财政资金的引领作用，通过PPP、政府购买服务、贷款贴息等方式，撬动更多金融和社会资本投入园区建设。鼓励地方创新产业园管理体制和产业园投资、建设、运营方式。 PPP项目全过程运营风险管控政府和社会资本合作模式（PPP模式）是新一届政府为提升公共服务的供给质量和效率，发挥市场机制作用打造经济新增长点的重要改革举措。为此，两部委相继出台多个重要PPP政策法规文件。以推动PPP模式，加快公共服务领域与基础设施建设。截止2016年12月底，财政部三批示范项目总计1410个，总投资额约3.14万亿元。目前PPP正急驶入快车道，备受社会各界高度关注， 2017年如何使PPP项目规范化落地，是本课题要解决的核心问题。 【政策解读】邀请相关领导、专家讲解PPP政策导向、理论及常识性知识，澄清概念，准确把握国家推进PPP模式的应有之义，帮助学员树立对PPP模式正确的认知。 【案例分析】通过对智慧城市、海绵城市、综合管廊试点项目、轨道交通、污水处理、道路、园区开发、医院、学校、监狱等不同行业PPP项目典型案例分析，使学员掌握PPP全过程实务操作要点及难点的应对策略。 清华大学建设管理系教授/博导暨清华大学国际工程项目管理研究院副院长和清华大学恒隆房地产研究中心政企合作(PPP)研究室主任王守清“PPP项目全过程运营风险管控”，本期会议将于2017年5月18日开始，咨询联系李老师tel：15652426725/q3337402973 五农业PPP模式的建议（一）着力完善农业PPP的政策制度框架 一是要明晰农业项目参与各方的法律关系。严格按照法律和合同规定办事，围绕产权人和受益人落实项目“法人”，明确投资者、经营者、受益者三者关系，重点抓好经营性资产量化、资源性资产确权、公共服务性资产管护等工作，促使项目投资落到实处，建设质量有监督，资金使用有效益。二是要研究制定推行农业PPP项目的指导意见。建议根据PPP整体制度框架和法律规定要求，在总结借鉴其他行业经验的基础上，研究制定农业PPP项目指导意见，明确投资领域、准入条件、发起方式、项目申报流程、融资结构、运营管理、利益保障机制、投资回报实现途径等，用清晰的制度框架引导各方预期，调动社会资本参与投资的积极性。特别要针对农业特点，对社会敏感度高、政策性强的产权登记、资金监管、收益分配等提出妥善解决办法。指导意见的研究制定要注意听取行业专家和中介机构意见，确保指导意见的规范性和实用性。三是要完善公共财政投入政策，加强对企业、农民的引导和支持。农业PPP项目可以试行“自下而上”项目申报机制，改革原有的计划性政府投资管理模式。一方面，将各类农业投资规划向社会发布，鼓励社会资本依据规划发起设立农业PPP项目，可以平等申请财政支农资金，并予以适当倾斜；另一方面，由政府组织实施的农业投资项目，条件具备的鼓励采用PPP模式，吸引社会资本参与投资，政府部门重点监管好资金用途和资金绩效。对于地方运用PPP模式置换或节约的财政资金，允许自行统筹安排。 （二）建议农业综合开发积极开展农业PPP项目试点 农业综合开发探索实施农业PPP项目，既有现实的迫切需要，也具备一定的有利条件，具有较大的发展潜力。一是以项目投融资模式改革带动公共产品供给方式改革。根据公共产品供给方式改革方向和财政工作新要求，逐步将农业综合开发以往采用的政策性资金筹措方案，转向以项目为主体的财政资金和社会资本联合融资方案，以资金供给方式改革为切入点推动提高农业综合开发绩效，更加注重制定规划计划、创设扶持政策、制定建设标准、引导正向预期、加强监督检查。二是发挥机构优势，搭建政策体系。农业综合开发机构作为财政部门内设机构，要发挥资金项目统一管理优势，做好涵盖农业PPP项目全生命周期的政策设计，特别要在融资方案审查、物有所值评价、绩效指标设计等农业PPP项目关键环节精准发力，破解难题，形成可借鉴、可推广的政策经验。三是积极试点农业PPP项目可行模式。农业PPP项目的具体模式灵活多样，可行的模式和存在的困难都需在实践中完善解决，在此基础上抓好政策评估和案例研究。农业综合开发可选择条件具备的地方开展农业PPP示范性项目试点，对于已纳入项目库的新建农业PPP项目优先安排资金予以扶持，适当提高投资和补助标准，可考虑单独安排资金指标；对于存量项目采取PPP模式改造的，可以优先安排新建配套项目、适当提高补助标准、优先补助工程管护资金等方式予以支持，同时，对于吸引社会资本置换出的财政资金允许地方统筹安排。 （三）加强农业PPP模式的技术支撑力量建设 目前，全国范围内的PPP项目都处于探索实施阶段，按照财政部有关文件要求，完整的PPP项目包括“项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交”五大阶段和十九个步骤。一个规范的农业PPP项目实施方案，需要明确项目合作范围及期限，运作方式，风险分配框架，交易结构，合同体系，监管架构，采购方式等，由于每个项目条件各异，因此属于非标准化项目融资安排，为降低制度运行成本，亟需加强技术支撑力量建设。一是加强政策研究和储备。PPP在我国不是一个新的概念，但2014年以来引入全新理念，用PPP模式改善公共产品的供给和管理。建议组织开展农业PPP项目课题研究和专题研讨，更新理念认识，凝聚各方共识，梳理政策框架，分析制约因素，开展政策设计和评估，为推动农业PPP项目落地实施做好政策储备。二是依托专业力量做好技术支撑文件研究编制。毋庸讳言，农业PPP项目实施方案的编制要比一般的农业投资项目更为复杂，技术要求更高，特别是资金筹措方案、财政补贴方式和标准测算、物有所值原则评估、风险分担机制设计等，需要财政、财务、法律、农业等领域专家从不同角度进行评估论证。开展定性评估需要成功的规范性指引，开展定量评估还需要借助一定的数量化模型工具。这些技术支撑文件应当作为公共产品，由政府组织专业力量研究编制，为各方科学论证项目可行性，规范编制项目实施方案提供技术支撑。三是引导中介机构开展农业PPP项目的探索性设计。现有PPP项目中介机构大多从工程设计、造价咨询等跨行业从事PPP咨询服务，对农业发展情况不熟悉；同时，农业项目专家对于PPP模式尚不熟悉，还难以承担编制高质量项目实施方案的任务。起步阶段，可要求中介机构对个别条件成熟的农业项目开展探索性项目设计，试编PPP模式实施方案，与一般农业项目实施方案进行对比研究，以期积累经验、发现问题，培养具备PPP知识的专家队伍。 （四）充分利用国际组织的智力资源和项目经验，积极组织开展我国农业PPP项目试点 一是开展政策对话和知识合作，借鉴其他国家和国际组织发展农业PPP项目的有益经验。英国从上世纪80年代开始尝试PPP模式，在几乎所有公共服务领域予以推广；一些国际组织对农业PPP项目进行了广泛研究，通过实施项目积累了不少经验。建议充分利用其智力资源和项目经验，有针对性地联合开展农业PPP项目课题研究、专题研讨、案例分享、实地考察等，总结经验教训，提供有益借鉴。二是利用国际组织优惠资金开展农业PPP项目试点。随着我国综合国力增长和发展水平提高，世界银行、亚洲开发银行、国际农发基金等国际组织对华项目合作将更加突出示范性和创新性，它们也有不少实施农业PPP项目的成功国际经验。建议积极考虑利用国际组织资金开展农业PPP项目试点，并请国际组织提供必要的技术指导，开展项目设计和评估论证专题培训，帮助编制项目实施方案的示范性文本，为我国农业领域推广运用PPP模式积累经验。 |
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