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山西省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2015）晋行终字第6号 上诉人（原审原告）贾瑞文，男。 委托代理人王光辉，北京博迪律师事务所律师。 委托代理人刘笑，北京博迪律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）平定县国土资源局。法定代表人郭春伟，职务局长。 委托代理人曹晋平，山西众晨律师事务所律师。 上诉人贾瑞文诉被上诉人平定县国土资源局不履行征地报批前的告知、确认和听证的法定职责一案，山西省阳泉市中级人民法院于2014年11月17日作出（2014）阳行初字第1-2号行政裁定，上诉人贾瑞文不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人贾瑞文及其委托代理人王光辉、刘笑，被上诉人平定县国土资源局的委托代理人曹晋平到庭参如了诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，因阳泉至左权高速公路工程建设用地征地，2011年9月21日，被告平定县国土地资源局将征地补偿安置方案与征地听证告知书送达给了平定县锁簧镇东白岸村村民委员会办公室。2011年9月25日，经村组织会议研究，并征求被征地群众代表意见，村委会认为拟定的征地补偿方案合理合法，同意按照拟定方案执行，不再要求进行听证。原告在平定县锁簧镇东白岸村居住并拥有房产等财产。原告认为被告在征收土地过程中，未依照相关规定认真履行征地报批前的告知、确认和听证程序。遂提起诉讼。 原审法院认为，平定县国土资源局履行征地报批前的告知、确认和听证程序中虽然未向贾瑞文直接送达征地听证告知书，但从“阳泉至左权高速公路附着物登记表的调查”中有本人的签字确认能够推断出贾瑞文对此是知情的，该告知、确认和听证程序不存在重大明显违法情形。且本案原告贾瑞文所诉的行政机征地报批前的告知、确认和听证程序属征地准备阶段的行为。征地准备阶段的行为是征地批复作出前的阶段性行为，行政机关的意思表示尚未正式外化，法律效果尚未最终形成，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项未对当事人权益产生确定的影响，不属于行政诉讼的受案范围。故裁定：驳回原告贾瑞文对被告平定县国土资源局的起诉。 上诉人贾瑞文不服，上诉请求：撤销一审行政裁定，发回重审，或查清事实后改判。事实和理由： （一）被上诉人没有履行“告知”程序。 一审法院的认定无论从事实上还是法律上均是错误的，被上诉人履行征地报批前的告知、确认和听证程序中，仅将征地补偿安置方案与征地听证告知书送达给了平定县锁簧镇东白岸村村民委员会办公室，并未向包括上诉人在内的广大村民直接送达征地补偿安置方案与征地听证告知书，也未依法采取有效措施告知给包括上诉人在内的广大村民。这次诉讼的标的就是被上诉人征地报批前的具体行政行为的合法性。 征地报批前的具体行政行为，也就是说政府或土地管理部门应履行的程序行为，主要体现为“告知、确认、听证”这三个程序，这三个程序有着前后顺序且又相互独立、相互衔接，国务院和国土资源部的相关文件对此三个程序是有明确规定的。政府或政府部门在作出这三个具体行政行为时，要切实做到实体上和程序上都要具备合法性和正当性。 1、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》【国发（2004）28号】第14条规定“健全征地程序。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。” 2、国土资源部文件【国土资发（2004）238号】《关于印发〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉的通知》“三、关于征地工作程序：（九）告知征地情况。在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。（十）确认征地调查结果。当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。（十一）组织征地听证。在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国士资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证”。 3、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》【国土资发（2010）96号】“四、规范征地程序，提高征地工作透明度。（十）认真做好用地报批前告知、确认、听证工作。征地工作事关农民切身利益，征收农民土地要确保农民的知情权、参与权、申诉权和监督权。市县国土资源部门要严格按照有关规定，征地报批前认真履行程序，充分听取农民意见。征地告知要切实落实到村组和农户，结合村务信息公开，采取广播、在村务公开栏和其他明显位置公告等方式，多形式、多途径告知征收土地方案。被征地农民有异议并提出听证的，当地国土资源部门应及时组织听证，听取被征地农民意见。对于群众提出的合理要求，必须妥善予以解决。” 综上，在征地依法报批前，土地管理部门应该履行三个程序，即：①“告知”程序（必须将拟收回土地的用途、位置、补偿标准、安置途径“告知”该被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人）；②“确认”程序（对拟收回土地的现状调查结果，必须经被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物!产权人共同“确认”，并将该知情、确认等有关材料作为收回土地报批的必备材料）；③“听证”程序（在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请“听证”的权利。当事人申请“听证”的，应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织“听证”）。 由此可见被上诉人的告知、确认和听证程序存在重大明显违法情形，上诉人对被上诉人的告知、确认和听证程序一无所知、概不知情，其在阳泉至左权高速公路附着物登记表的调查上的签字，只是对村委会调查上诉人房屋情况的一个认可，但是包括上诉人在内的广大村民并不知道征地补偿安置方案和征地听证告知书。 （二）上诉人认为村委会代表村民放弃听证权利于法无据，于理不合。被上诉人始终未能举出召开村民代表大会集体决定同意的证据。 被上诉人提交的证据显示：放弃听证系经过村委会决定。实际上，根本就没有召开过任何村民代表大会。村委会无权代替村民放弃听证权利。征地拆迁事宜，涉及到百姓安身立命的房产和土地，不可谓不是村民的重大利益。对村民作出的具体行政行为，应经村民会议讨论决定方可办理。但事实上，听证通知村民根本没有收到，甚至绝大部分村民不知听证为何物；东白岸村根本没有召开村民会议讨论决定，更没有授权村委会来决定。《放弃听证意见书》就是虚假的，不能作为证据采信并定案。 （三）本案是否属于行政诉讼的受案范围。根据《关于严明法纪坚决制止土地违法的紧急通知》【国土资电发（2006）22号】明确规定“切实维护被征地农民的合法权益。各类建设项目征收农民集体所有土地，征地报批前未履行告知、确认、听证程序的，不得批准征地。必须保证被征地农民生活水平不降低，长远生计有保障。征地补偿安置不到位的，不得强行征地。拖欠、截留和挪用征地补偿安置费的，必须限期纠正”。征地报批前的告知、确认、听证程序对上诉人有着实质性的关乎其切身利益的影响，依法属于行政诉讼的受案范围。 总之，被上诉人未依法履行告知、确认、听证程序，其违法行为应当依法被纠正。 平定县国土资源局答辩如下：一是答辩人在2011年9月20日向村委会送达《征地听证告知书》时一并送达了《征收土地补偿安置方案》，其内容涉及了拟征收土地的位置、地类、面积、土地补偿费、安置补助费等内容；2011年9月25日村委会经过召开群众代表会议研究决定，同意《征收土地补偿安置方案》愿意放弃听证。二是根据《行政诉讼法》解释第一条第二款第（六）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，一审驳回上诉人的起诉是正确的。 被告平定县国土资源局在举证期限内提供的证据有：1、征地听证告知书；2、征收土地补偿安置方案；3、送达回证，送达文件是征地听证告知书和所附方案；4、放弃征地听证证明；5、情况说明；6、《土地管理法》第43条至第58条；7、《山西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第五章第23条至第34条；8、《国土资源部关于改进报国务院批准单独选址建设项目用地审查报批工作的通知》（国土资发（2009）8号）。上述第1到5的证据用以证明被告已经履行征地报批前告知、确认和听证程序的法定职责。第6、第7、第8个证据是适用的法律依据。 原告贾瑞文在举证期限内提供的证据有：1、平定县锁簧镇东白岸村出具的证明二份；2、原告亲属的身份证明；3、阳泉至黎城高速公路附着物调查登记表三份。以上证据用以证明原告及其亲属在东白岸村有房屋。 二审中，被上诉人提供了村委会的证明，证明上诉人在村里的房屋所有权，对此，被上诉人无异议。 上诉人和被上诉人提交的证据材料，能够证明本案事实，本院予以采信。上诉人二审提供的被拆的合法房屋证据，被上诉人无异议，本院予以认定。 根据上述有效证据，本院认定的事实与原审一致，对原审认定的事实，本院予以确认。 本院认为，上诉人贾瑞文请求确认平定县国土资源局不履行征地报批前的告知、确认和听证的法定职责违法是否属于受案范围。依据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》【国发（2004）28号】、国土资源部文件【国土资发（2004）238号】《关于印发〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉的通知》和《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》【国土资发（2010）96号】三个文件的规定，国土资源部门要严格按照有关规定，征地报批前认真履行程序，充分听取农民意见。征地告知要切实落实到村组和农户，被征地农民有异议并提出听证的，当地国土资源部门应及时组织听证，听取被征地农民意见。由此可见，征地报批前的告知、确认和听证程序虽然是征地批复作出前的阶段性行为，但对当事人权益会产生影响，与当事人有利害关系，属于行政诉讼的受案范围，本案应继续审理。原审法院以告知、确认和听证程序属征地准备阶段的行为，征地准备阶段的行为是征地批复作出前的阶段性行为，行政机关的意思表示尚未正式外化，法律效果尚未最终形成，不属于行政诉讼的受案范围是适用法律不当，应予纠正。故应撤销原裁定，指令一审法院继续审理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项的规定，裁定如下： 一、撤销山西省阳泉市中级人民法院作出（2014）阳行初字第1-2号行政裁定； 二、本案由山西省阳泉市中级人民法院继续审理。 审 判 长 刘晓芬 审 判 员 武全敬 代理审判员 刘 群
二〇一五年二月二十七日 书 记 员 刘莉媛
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