旅游景区“新两权分离”模式的探讨

uljpy6hwhm 2017-07-04

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一、所有权与经营权分离是旅游景区在市场经济发展下的必然选择

中国的旅游资源所有权与经营权合一是计划经济体制时代的基本特征。随着旅游产业在国民经济发展过程中比重的日益增加，旅游规划市场化的经营行为与旅游资源的所有权、占有权之间一系列的复杂尖锐的矛盾也就日益明显，旅游产业需要对社会资源通过市场进行重新配置和优化组合。

1、所有权者的投资能力不足是“两权分离”的决定性因素

旅游资源一般都是被以政府为背景的行业或系统所占有，在旅游开发走向旅游规划市场化的大前提下，国家特别是一些贫困地区投入景区资源的资金严重不足，无力投资开发或保护旅游资源，导致许多优秀的旅游资源被闲置或白白浪费。因此，通过招商引资、股权置换或出让经营权来吸引企业资本的进入，加快旅游资源的开发进度，通过旅游景区的开发经营带动地区现代服务业乃至第三产业的发展便成了很多地方政府的第一选择。

2、“政企不分”的管理体制的复杂性加速了“两权分离”的尝试

由于历史原因，一些政府投资开发的旅游景区多为事业编制，其旅游规划管理体制僵化、决策程序繁琐、不需要承担盈亏所产生的后果、缺乏利益驱动以及相应的责任感和压力，在市场经济的大潮下，无法和市场化运作的企业经营形成有效竞争。这些旅游景区不能按照市场价值规律有效地运行，结果资源也得不到有效的开发、利用和保护，景区资源的经济价值不能得到有效体现，景区经营亏损现象严重，这些也普遍制约了景区获得更大的发展空间，更难谈得上带动地区旅游产业的整体发展。

3、所有权与经营权合一导致的监管缺失是坚定高层推进“两权分离”信心的主要原因

地方政府是旅游资源的所有权者同时又是行业管理者，而景区的经营开发又往往由政府序列下的事业单位承担，既是主裁判又是运动员，其监管缺失是必然。缺乏有效的监管机制，景区开发建设过程中的无序开发、不尊重规划、忽视资源保护等现象便会层出不穷。而将经营权交由第三方的企业来进行开发经营，政府主管部门才能真正行使旅游规划行业指导及主管职能，并尊重其拥有的监管权限。

20世纪90年代末期到本世纪初，从湖南、四川、山东等地兴起旅游景区经营权转让之风，从而真正开始了旅游景区所有权与经营权的有效分离，而且发展势头强劲。现阶段旅游规划全国大部分省市都已存在这种模式，而且范围越来越广，方式越来越多样化、公开化、市场化。

实现旅游景区所有权与经营权分离之后，经营权不管是租赁、委托经营还是转让形式，政府始终掌握着所有权和监管权，只是经营主体发生变化，而这种变化却能够让旅游景区开始真正以市场化形式进行运作，能够有效盘活旅游资源，进一步激活整体产业链，从而形成了良好的互动。

二、转让经营权实行“两权分离”后，旅游景区发展中存在的问题

旅游景区实现所有权和经营权分离之后，一些社会资本和民营企业开始成为旅游规划旅游景区的经营主体，在一定程度上缓解了资金瓶颈的压力，而且能够更加适应市场需求，为旅游业的发展起到了积极的、正面的促进作用，但同时也难免存在这样那样的问题。总的来看，问题主要存在于以下几个方面：

1、违背规律，盲目开发。一些旅游投资企业在获得旅游景区经营权后，将原有的规划束之高阁，随意开发，或是边规划、边设计、边施工、边经营，致使景区开发、建设失控;而当地政府及相关管理部门也会因某些原因放松管理，无原则地大开绿灯。

2、急功近利，无序开发。在获得景区经营权后，一些旅游投资商急于收回成本，置环境保护、可持续发展于不顾，往往注重周期短、见效快的“短、平、快”项目，进行掠夺式经营，有时候不仅破坏主体旅游规划景观，而且扭曲了景区的对外开放形象。

3、粗放经营，低位开发。一些景区投资商缺乏旅游开发与管理经验，视野狭小，资金有限，立意起点不高，难免存在“短视”的行为，景区建设靠自己拍脑袋说了算，建设项目根本就不会考虑与景观的整体协调性，对景区文化品位与艺术内涵重视不够，存在大量的模仿引进，缺乏个性、特色与创造性。

4、引而不建，圈地开发。一些投资商以开发旅游规划旅游景区为名，却行圈地搞房地产开发之实。在获得景区经营权之前，信誓旦旦，出大资，搞大手笔建设;获得经营权后，便开始运作“旅游+地产”的模式，重点投入所谓“山水住宅”等地产项目，或以拖待变，坐等地价升值，时机成熟再搞地产开发。

5、国资流失，割爱开发。一些景区经营权出让前没有对品牌价值、潜在客源等无形资产进行科学评估，地方政府部门大都由于经济发展需要而急于招商引资，无形资产往往被低估甚至忽略不计，一般都是以景区现有门票收入为基数，加上硬件设施估值作为标的出让，部分程度上致使国有资产流失。

6、视野局限，低效开发。相对而言，地方政府更重视旅游资源开发给当地服务业乃至第三产业发展带来的联动效应，以及能否给服务产业整体布局带来根本性的提升。而企业在获得旅游景区经营权后，往往过度追求企业的利润和效益，而忽视了其所应当承担的社会责任，与地方政府的政策导向难以完全挈合，从而造成旅游资源开发后服务产业提升效率的低下。

以上诸多问题的存在，给所有权和经营权合作双方造成了隔阂乃至难以调和的矛盾。作为企业，其根本性目的之一就是追求利润和效益，但一个地区的旅游资源总是有限的，为了真正实现旅游带动战略，地方政府在实现经营权租赁或转让之前，应充分考虑到投资者的综合实力，相关的政策应尽可能向综合实力强的旅游规划企业倾斜，尽可能选择一流的企业来开发和经营有限的旅游资源，同时在开发建设当中予以适当的宏观调控，为旅游景区的长远发展提出合理化的要求与建议，开发出一流的旅游产品以满足游客的需要，从而最大限度地发挥旅游资源开发带来的积极影响。

三、旅游景区所有权与经营权分离后的新探索

旅游景区所有权与经营权分离解决了旅游资源开发管理体制方面的束缚。所有权属于政府，政府保留了监管职能;而经营权则属于企业，吸引了一些资本实力雄厚的国有企业，和一批积极寻求资本出路、扩大经营范围的民营企业，尤其是涉及矿业、电力、房地产开发等类型的企业，纷纷投入到旅游景区的开发、旅游规划建设与经营中来，为这个行业注入了新的活力。由于一些旅游景区的投资商在旅游开发建设与日常经营管理中缺乏行之有效的经验，他们往往聘请专门的职业经理人，或引进专业的景区管理公司对景区工作进行日常管理。

重庆市万盛区政府2000年将黑山谷、石林、铜鼓滩三大景区的经营权出让给重庆发电厂，由重庆发电厂进行开发、经营。根据国家有关规定，企业要逐步实施主辅分离，进行产业结构优化，因此，政府主导下的国资企业2009年对三大景区的经营权进行了回购，并对原有公司进行了重组。在重庆发电厂对景区进行经营管理期间，由于企业只注重自身的效益，对科学、合理的建设开发投入不足，对万盛旅游品牌的推广重视程度不够，万盛旅游产业的发展并没有得到根本性的提升。政府回购经营权后，为了更好地解决人才及管理问题，聘请了北京达沃斯巅峰旅游投资管理公司对景区运营进行委托管理。达沃斯巅峰对景区的旅游规划标准化管理、规范化服务、先进的安全管理理念进行了系统的导入，使景区管理品质得到了极高的提升，万盛旅游的品牌效应和景区服务品质也在短短的两年时间内取得了飞跃式的发展。

旅游景区所有权与经营权分离只是解决了资源开发体制的束缚问题，但并没有解决旅游规划旅游景区开发建设与日常经营管理中的实际问题。如何更有效地运用景区的经营权，真正将旅游景区按照企业化模式管理市场化模式运作，对缺乏旅游业管理经验的投资商来说，还有较长一段路要走。而委托专业的景区管理企业对景区进行专业化管理，无疑是一种不错的选择。

四、旅游景区“新两权分离”后有利于从业人员整体素质的提高和带动服务业的飞速发展

旅游景区是对外展示地方形象的窗口，但由于各方面的原因导致旅游行业从业人员整体素质偏低，服务意识、经营理念和观念落后。经营权与管理权分离后，专业化的管理公司可以提供从企业文化创建、管理机制创新，到完善的培训机制导入、系统化的运营管理梳理、规范化的服务理念、整套的市场化运营体系等一系列的解决方案，全面、合理、有计划地提升从业人员的综合素质，更新、更快地与国内先进旅游管理理念乃至国际旅游发展趋势相接轨。

地方政府也可以转换以往旅游业行政管理者的角色，转而重视旅游规划旅游行业的人才配备，将高素质、懂管理、熟悉或精通旅游行业的一流人才配备到旅游系统，使旅游主管部门能担负起行业宏观指导和调控的作用，引领和推动当地旅游行业的发展，为旅游行业解决实际困难，从而为旅游景区创造良好的经营环境，为游客营造良好的消费环境。

旅游形象的提升、从业人员服务理念的转变，两者相结合，才能真正使旅游业起到带动地方服务业和第三产业的发展、叠加甚至倍增的作用。

五、旅游景区“新两权分离”后的发展机遇

将景区管理权委托给专业的管理公司负责运营管理，管理公司对旅游景区的日常工作及中远期发展计划进行总体筹谋，经营权委托方则可以抽出人力和精力，着重于产业发展以及企业战略提升，这样有助于缩短经营权所有者熟悉景区运营管理模式所需的摸索过程，节约时间、提升效率，同时有利于其腾出时间用于同步开展旅游产业的其他投资。

民营企业祥源控股集团在获得中国四大道教名山之一的——安徽齐云山的旅游规划旅游资源开发经营权后，着力打造以齐云山景区为核心的生态文化旅游区，发展综合性休闲养生度假旅游产业。齐云山景区的高品质打造和运营管理便成了产业发展的起点和重点，考虑到旅游运营的专业性，祥源控股集团委托北京达沃斯巅峰旅游投资管理公司负责景区的运营管理，这样既节约了集团熟悉旅游行业的时间，同时也能使其集中力量用于生态文化旅游区的打造，加快了投资速度，又能在景区运营的过程中直指目标，避免出现方向上的偏差。

万盛旅游是由国有旅投公司作为景区经营权的所有者，在将景区的运营管理权委托给达沃斯巅峰后，旅投公司专注于新的旅游资源的开发建设、旅游服务配套投资、旅游地产的开发，以及企业发展战略的制定;地方政府和旅游行业主管部门作为旅游资源的所有权方对旅游资源的开发与管理进行全程监督，引导和支持旅游配套产品和现代服务业的发展，并从“大旅游、大宣传、大品牌、大产业”的角度进行宣传推广，提升了城市品牌的知名度与社会影响力，积极促进招商引资，吸引人流、物流;达沃斯巅峰作为景区的运营管理方，致力于提升旅游规划景区服务品质、景区品牌的打造和市场推广，并对旅投公司的旅游资源开发给予智力支持。三者相辅相成、通力合作，共同推动了万盛旅游产业的发展。在两年时间内，景区完成了购票人次从20万至100万、来区旅游人次从160万至1000万的飞跃;政府全力支持并大力推广旅游服务业的发展，仅旅游服务配套中的农家乐床位即从原来的3000个床位增至8000多个床位，旅游人次的提升给当地住宿、餐饮、旅游购物等其他现代服务业都带来了飞跃式的发展。