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一、基本案情 李某，某区人大常委会副主任，非中共党员。 2015年6月，经李某等人审阅同意，某区人大常委会办公室下发关于赴外地兄弟县区考察学习的通知，将外出考察学习方案报区委组织部审批，并由专人联系某旅行社承办考察活动，制定了五天考察方案，出具了四份赴有关县区人大考察学习的函，但实际上只发出其中一份。7月6日至10日，由李某带队，某区人大机关7名公务员、某镇3名公务员赴江苏省、安徽省考察学习。 其中，仅有半天是按照报批方案、由当地人大及有关单位陪同实地考察，其余四天半均按照某旅行社设计的考察方案，由某旅行社安排到黄山风景区、九华山风景区、天堂寨旅游景区、太湖风景区、善卷洞风景区等景区进行无具体考察内容的参观活动，景区门票等费用均计入考察学习费用之中，由某区人大以公款支付。 二、分歧意见 2013年11月，中共中央、国务院印发《党政机关厉行节约反对浪费条例》，第二条规定“本条例适用于党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关，以及工会、共青团、妇联等人民团体和参照公务员法管理的事业单位。”第十三条规定“严禁以公务差旅为名变相旅游”。 2014年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于严禁党政机关到风景名胜区开会的通知》，第四条规定“严禁各级党政机关以召开会议等名义组织公款旅游。严禁在会议费、培训费、接待费中列支风景名胜区等各类旅游景点门票费、导游费、景区内设施使用费、往返景区交通费等应由个人承担的费用。”第六条规定“本通知适用于各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关，以及工会、共青团、妇联等人民团体和参照公务员法管理的事业单位。”显然，某区人大常委会不论是借考察还是开会的名义，改变报批行程，组织10名公务员用公款旅游的行为均已违反了中央的有关规定。但如何追究李某的纪律责任，存在以下分歧。 第一种意见认为，李某同意了违反中央规定的考察方案并改变报批行程带队公款旅游的行为，显然已经违纪，虽然李某不是中共党员，也不是行政机关公务员，但李某公款旅游使用的是财政资金，监察局有权对其滥用财政资金的行为进行监察并追究其个人责任。 第二种意见认为，李某不是中共党员，纪委不能对其追究党纪责任，李某也不是行政监察对象，不能以监察局的手续对其涉嫌违纪的行为进行监察。按照“党管干部”原则，应将李某涉嫌违纪的行为交给对其有干部管理权限的组织部门，由组织部门按照《公务员法》及有关工作程序，商某区人大进行责任追究。 三、案件评析 笔者同意第二种意见。 第一，李某不是中共党员，不能以党的纪律对其进行审查和处理。 《中国共产党章程》第三十七条规定，“党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则”，“党组织必须严格执行和维护党的纪律，共产党员必须自觉接受党的纪律的约束”，第三十八条规定，“党组织对违犯党的纪律的党员，应当本着惩前毖后、治病救人的精神，按照错误性质和情节轻重，给以批评教育直至纪律处分。”《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第十条规定了纪检机关受理检举、控告以及发现的违纪问题的范围，第十六条规定纪检机关的立案范围包括经初步核实、确有违纪事实并需追究党纪责任的党员或党组织。《中国共产党纪律检查机关案件审理工作条例》第九条规定，“案件审理工作的任务是：审查处理党员、党组织违犯党的纪律的案件和复查的案件。”因此，党的有关规定是约束党组织和党员，不能以党纪对李某涉嫌违纪的行为进行审查处理。 第二，李某不是行政监察对象，行政监察机关不能对其实施监察。 《行政监察法》第二条规定，“监察机关依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。”第十六条规定，县级以上地方各级人民政府监察机关实施监察的机关和人员范围。第五十条规定，“监察机关对法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织及其从事公务的人员和国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织及其从事公务的人员实施监察，适用本法。”因此，李某实施涉嫌违纪行为时不是行政机关公务员，也不是法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织或者国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织之中从事公务的人员，监察机关不能对其采取监察措施。 第三，李某是国家公务员，按照干部管理权限由其管理部门进行处理。 《公务员法》第五十三条规定了公务员的违纪行为类型，属于第（十六）项违反纪律的其他行为。第五十七条规定，“公务员违纪的，应当由处分决定机关决定对公务员违纪的情况进行调查”，“处分决定机关认为对公务员应当给予处分的，应当在规定的期限内，按照管理权限和规定的程序作出处分决定。”2013年5月，中纪委、中组部、人社部联合印发《关于党的机关、人大机关、政协机关、各民主党派和工商联机关公务员参照执行<行政机关公务员处分条例>的通知》,明确“在国家有关公务员处分的统一规定出台之前，中国共产党的机关、人大机关、政协机关、各民主党派和工商联机关公务员有违法违纪行为应当追究政纪责任的，应当按照《中华人民共和国公务员法》有关规定，结合各自机关实际，参照《行政机关公务员处分条例》执行。”因此，按照“党管干部”原则，将李某涉嫌违纪的行为交由对其有管理权限的组织部门，建议该组织部门商某区人大按照有关规定进行责任追究。 《行政监察法》尽管经过2010年的修改，扩大了行政监察对象的范围，但仍只能在政府所涉范围内监督，出现了监督空白地带、监察力不能及的地方。因此，国家实施监察体制改革，成立国家监察委员会，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，包括：国家公务员法所规定的国家公职人员，由法律授权或者由政府委托来行使公共事务职权的公务人员，国有企业的管理人员，公办的教育、科研、文化、医疗、体育事业单位的管理人员，群众、自治组织中的管理人员，其他依法行使公共职务的人员，等等，通过对公职人员的全面监督达到对公权力行使监督的效果。 |
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