|
摘要：统筹城乡发展，推进特大城市区域一体化进程不仅是科学发展的根本要求，更是三化同步、全面建成小康社会不可逾越的必经阶段。杭州市统筹城乡发展着眼于解决城乡发展不协调等一系列问题，立足城乡差异化发展思路，从产业升级、区域协作、城乡要素合理流动、美丽乡村建设、小城市发展、民生社会事业发展、环境生态保护和区域特色经济板块培育等八个方面着力推动城乡协调发展。这种独具特色的城乡统筹之路给我们的启示是:注重规划引领，强化产业支撑，突出现代农业，强调城乡差异化发展，放权让利提高制度保障。归根结底，统筹城乡发展要做到城乡协调，把城市建设得更加富裕，让农村变得更适宜生活，更加美丽。
近年来，杭州市针对自身市域范围广、城乡差别大、辐射带动难的实际情况，创造性地提出“一体化不是一样化，城乡应该各有侧重，区分不同功能错位发展”独特思路，构筑以城市为中心，小城镇为纽带，乡村为基础的新型城乡关系，走出一条城乡统筹发展、共同发展、和谐发展、科学发展的一体化道路。近期，我们专程赴杭州市学习调研，结合长期以来对城乡统筹问题的深入思考和研究，形成调研报告供决策参考。
一、杭州市统筹城乡发展的基本背景
城乡统筹是经济发展到一定阶段的必然要求，由于特殊的行政区划现状，城乡一体化发展对于杭州市来说更为迫切和具有挑战性。首先是市域面积广，下辖8区3市2县，中心市区距离所属市县距离较远，辐射带动作用难以发挥；其次是城乡经济社会发展差异较大，2011年全市GDP 7000亿元，但县域经济发展较全市其他市相对较差，县域发展面临巨大机遇和潜力。近年来，随着全市经济飞速发展，一些深层次矛盾和问题逐步显现：
一是城乡发展协调难。过去以来，在城乡体制上长期存在的对农业的剥夺问题并未随着国家对三农问高度重视而得到根本解决，农产品价格低，农业生产设施落后仍然是制约农业农村发展的关键。在三农发展路径上的“三益”即公益、利益、权益难以协调问题也比较突出。在三农发展出路上的“三路”，即农产品出路、销路、来路等问题随着农业做大做强的要求而逐步显现。
二是发展差异拉大。从GDP份额看，“十一五”以来，占杭州全市面积80%的临安、富阳、淳安、桐庐、建德等五县(市)，地区生产总值占全市总量的比重却一直在20 %左右，并略有下降。从财政收入看，五县市占全市财政总收入的比重五年仅提高0.1个百分点，为全市的12.08%。从城乡居民收入看，差距自2006年突破万元后，2007年为12140元、2008年13412元、2009年15042元、2010年达到16850元、2011年达到18820元。从农村居民之间的收入看，去年，虽然除淳安县外农民收入都超万元，但最高的萧山区（18398元）和最低的淳安县（8255元），区域之间农民收入差异超万元。
三是综合功能布局冷热不均。随着杭州市经济实力不断壮大，城市繁荣度越来越高，导致主城区“城市病”多发，比如房价高、道路拥堵等问题始终困扰城市功能提升。相对而言，县市特别是小城镇，公共设施不足、配套服务不全、功能得不到发挥的问题还是比较明显。
四是城乡公共服务失衡。与我省相似，杭州市所辖各县市，尤其是地处偏僻的乡镇和乡村，优质教育资源总量不足，分布不均；医疗条件落后，看病难的问题比较突出；文化体育设施不够健全，专业人才留住难。基本公共服务费均衡化问题丝毫没有因为全是经济发展而得到解决，大城市外围的贫困和落后现象也难以避免。
五是经济增速呈下滑态势。近年来，沿海发达地区经济面临转型压力增大。随着要素制约作用越来越大，杭州市在建设用地、环保等一系列领域矛盾几乎成为死结；由于结构调整不力导致转型升级难几乎成为心结；由于公共服务效率难以提高引发政府服务群众满意的低下，使各级政府陷入纠结。
六是农业安全面临挑战。农业现代化既要对内提升实力，更要对外提高竞争力。但是粮食安全、农产品质量安全、水资源安全（饮水、水系、防灾、水利、森林资源安全、 疫病安全等时刻敲响警钟，政府应对挑战尽管丝毫没有放松，却难以满足企业和公众的基本期望。发展什么样的现代农业是城乡统筹必须深入思考的问题。
二、杭州市城乡统筹发展的总体目标
基于对城乡统筹协调发展进程中六个方面问题的高度重视和深入分析，杭州市提出自己对城乡统筹发展的理解：城乡统筹发展不仅仅要让农民享受到城市居民的待遇，而且还要让城市居民也能够享受到农村的好处。它不仅要回答农民需要什么样的生活，而且还要解决城里人需要什么样的农村的问题。为此，杭州市把城乡统筹发展目标总结归纳为“四个一”，即城乡“一套图”、区域“一盘棋”、居民“一张网”、力量“一股绳”。
城乡“一套图”是将市域范围内的产业结构、城镇布局、村落分布、生态涵养、人口居住及基础设施等整体考虑、统筹谋划，做到区域功能科学定位，城乡空间合理布局，基础设施和公共服务均等覆盖。注重城乡总体规划、国民经济和社会发展规划、土地利用规划、生态环境保护与建设规划有机融合，实现城乡规划、基础设施、公共服务、社会管理无缝对接。实现市域范围内的空间集约利用、要素有序流动、资源合理配置、服务有效覆盖。
用现代规划理念和标准规划乡村建设，着力规划建设布局合理、功能完善、农民宜居的城市文明与田园风光相融合的特色新市镇、新社区。加快编制市县镇街总体规划和新市镇控制性详细规划。优化调整镇村布局规划，综合考虑当地城市化进程和农业现代化、乡村特色保护以及劳作半径等因素，科学确定新社区（村庄）的数量、规模、布局和人口集聚水平。注重保护村庄地形地貌、传统肌理，注重自然资源和历史文化传承，营造优美人居环境和鲜明地域特色。
建立健全与统筹城乡相适应的规划实施管理体制，加强对各类开发区、产业园区、市县镇街及乡村地区规划的集中统一管理。完善城乡规划公示制度，加强公众参与和社会监督。强化城乡规划实施管理和综合调控，逐步建立规划执行的效能评估和科学考核机制，强化责任追究制度，切实维护规划的权威性和严肃性。
区域“一盘棋”是统筹谋划，通盘考虑，在全市范围内构建能够有效带动和有利于杭州市郊五县市及乡村快速发展的城镇框架体系，形成城乡联动的差异化、融合化、高端化现代产业体系。这种做法彻底改变过去的行政分割局面，把大杭州作为“一盘棋”来布局，追求整体发展效应。
居民“一张网”是打造社会管理、社会保障和基本公共服务一张网，形成不分城乡无差别的管理和服务，真正赋予城乡居民同城同权。从软件上城乡同轨同步，弥补了城乡融合不够的缺憾。
力量“一股绳”是从工作层面提出要求，将上下级、各部门和全社会力量拧成一股绳，进而推动各界形成合力，特别是最大限度调动群众参与共同建设美好家园的积极性，根本上保障了广大人们群众共享建设、发展、改革成果。
三、杭州市城乡统筹的基本思路与做法
在城乡统筹“四个一”的基本框架下，杭州市集中各种政策、要素、资金和人才力量，以打造城乡统筹发展示范区为抓手，坚持以工促农、以城带乡和县域突破、乡村建设紧密配合，走双向合力、共同发展的新型城乡一体化道路，取得了明显成效。
1、追求农业产业转型升级。杭州市把农业转型升级落实到具体的产业发展上来，避免其他地方只提口号，不干事实的错误做法。市农业主管部门认识到，农业发展首先要满足城乡有效供应，在保障线上做示范。要跳出农业发展农业，做到“接二连三”，即打造一、二、三产业有机结合的全产业链。要通过对农产品全价开发和深度利用，把产品变成礼品，再进一步变成工艺品，提高其附加值和利润。要增加农产品科技含量和创意水平，让农业走进园区，走产业化道路。农业做大做强还须能满足居民观光休闲，在养身线上做示范。要使休闲农业有特色、有文化底蕴、善于营销，打造品牌。
2、不断深化区县市协作。市委市政府在实施“联乡结村”帮扶工程的基础上，结合杭州区域发展的不平衡性，提出深化区市县协作工程。两区结对一县（市），结对资金每年5000万以上，用于协作项目建设。2011年协作资金到位3.04亿元，平均每个县（市）超过6000万元。2012年可达3.1亿元。各区乡镇（街道）与5县（市）乡镇结对率90%以上，欠发达地区乡镇结对率100%。
3、加快城乡要素有序流动。杭州市把城乡要素流动形象地称为解决人、地、钱的问题。城乡在要素上各有所长，城市发展缺乏的土地、环境恰恰是乡村所富有的资源；同样，乡村发展所急需的资金和人才，也是城市能够满足的资源。城乡统筹就是发挥城乡各自优势，共同实现发展。在城乡统筹中更加着力经营农村，把工作重点放在农村，依靠投入增强农村发展动力，依靠制度创新激发农村释放潜力。
4、率先提出建设美丽乡村。杭州市委市政府在全国率先提出建设美丽乡村的发展战略，并依托强大财力支持，大力培育中心村和美丽乡村精品村。目前，全市以确定培育中心村193个左右，其中5县市153个。精品村250个左右。2011年首届全省美丽乡村现场会在杭州召开。
5、积极培育壮大小城市。与其他地方不同，杭州市不但重视小城市发展，而且认为小城市培育更要有大眼光。一是十分注重规划的前瞻性、系统性、约束性，确保规划不朝令夕改。二是不断强化分权意识，敢于向市县放权，富裕基层更多自主权。三是立足大杭州，在城镇体系、产业体系布局上避免同质化，实现错位发展。四是运用大智慧，在每一件事情上都把资金、人才要素发挥到极致，实现效益最大化。
6、强化民生保障。加强城乡学校互助共同体建设，推进文化惠民工程。预计到2015年实现市域城乡公路网全覆盖，开通县城至主城区的城际公交线路，中心镇至杭州主城区实行客运班线公交化运营。全面建成覆盖城乡的市政公用基础设施网络体系。实现公共卫生服务均等化，全市实现城乡参保居民在市域范围内就医结算“一卡通”。
7、注重生态保护。在生态型城市建设过程中，杭州紧密结合统筹城乡区域发展加以推进。“三江两岸”生态景观保护和建设就是其中的典型样本。通过开展环境整治和景观保护 “六大领域”的28项工程，将三江两岸打造成一条黄金生态旅游线，使其成为杭州生态文明建设的示范区。与此同时，杭州采取以沿河沿路整村或整片推进的方式，加快实施农村环境连片整治工程，下达了216个农村环境连片整治项目。其中富阳、建德和桐庐三地还利用中央农村环保专项资金，启动了桐庐60个农村生活污水处理工程、富阳17个农村生活垃圾分类处置工程、建德〔大慈岩、莲花、更楼街道三个镇（街）〕28个国家连片整治示范项目。
8、发展地方特色经济。城乡统筹核心仍然是发展，地方经济上不去就谈不上一体化发展。杭州市十分关注加快农民尤其是低收入农户增收，依靠发展农村新型集体经济来带动当地发展。县域发展上则加快发展特色块状经济，形成产业集群。如富阳的通信器材和造纸印刷，临安的电线电缆和绿色照明，桐庐的发电设备和制笔，建德的精细化工和淳安的食品饮料。在这种发展理念下，县域长足进步的同时功能定位得到逐步优化。如下表：
|
县市 |
定 位 |
|
桐庐县 |
西南现代服务业基地和特色产业基地 |
|
淳安县 |
产业特色鲜明的国际旅游休闲度假胜地 |
|
建德市
|
西部重要经济增长极、区域旅游集散中心和一流山水生态旅游城市 |
|
富阳市 |
网络化大都市西部重要经济中心 |
|
临安市 |
杭州西郊现代化生态市 |
四、杭州市统筹城乡发展的经验与启示
杭州市致力于城乡统筹发展，着力打造城乡一体化示范区的有效做法，为包括我省在内的中部欠发达地区提供了经验借鉴。我省自2007年开始，在合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、淮南、淮北等六市开展城乡统筹发展试验，目前也已取得较为明显的成效。杭州等发达地区能够通过城乡差异发展成功实现一体化进程，其值得我们深入思考和大胆借鉴的经验有：
1、统筹规划布局是前提。规划既是产业发展的方向，更是区域均衡发展的龙头。长期以来，农村地区缺乏规划意识，对规划执行的重要性认识不到位，导致农业产业化布局混乱，农村村庄建设杂乱无章，既妨碍科学发展，又浪费资源。针对这种情况，在推进城乡统筹示范区建设的过程中，杭州市始终把做好规划作为工作的重头和基础，强调城乡统一规划布局，强调规划的刚性约束作用，强调规划的前瞻性和科学性，强调规划实施的底线和上线，做到规划有文化、有约束、有空间，规划引领产业和区域发展作用发挥明显。调研发现，杭州市区基本主要布局创意文化产业、旅游产业等生产和生活服务业，而过去浙江省赖以支撑的制造业则全部在各市县布局，实现了成功转型。
2、做实做强产业是基础。产城融合是城镇化、工业化双轮发展的最新形式，没有强大的产业支撑，城乡统筹只能落实在纸上。在推进城乡一体化发展示范区过程中，杭州市扭住产业这一牛鼻子，统筹考虑和布局一批千亿产业，根据市区和郊县不同主体功能定位，分散布局，互相呼应，做大做强，形成集聚。据介绍，杭州市及其所辖各市县各有所长，富阳的通信器材和造纸印刷，临安的电线电缆和绿色照明，桐庐的发电设备和制笔，建德的精细化工和淳安的食品饮料等均已经形成集聚，块状经济基本形成，构筑建了大杭州强大的产业基础。
3、现代农业发展是重心。农业的产业比重很低，但是杭州市却把农业做得很大很强，根源在于走适合现代化大城市发展需求的都市型现代农业，把休闲、观光、旅游、创意等各种元素有机结合在农业产业之中，大幅度提高了一产产值和附加值，为城乡统筹发展奠定了坚实的基础。通过创意思维，杭州市重点开发发展高附加值农产品，变农产品为礼品，变礼品为工艺品。通过建设设施，大力发展适合于观光旅游的设施农业，开发出便于携带的高价值农产品。再以以农家乐旅游休闲农业为例，杭州市的做法是改变传统的吃饭、钓鱼方式，围绕都市人群缺乏锻炼空间做文章，修建整齐的乡村道路，增加健身场所和器械，种植花草树木，美化农家乐环境，不仅吸引更多游客，也增加了购物消费量，确实提高了农家乐旅游休闲档次。
4、城乡差异发展是核心。有别于国内其他地区，杭州市创造性地提出“一体化不是一样化，城乡应该各有侧重，区分不同功能错位发展”的城乡统筹思路，既有现实意义，也有战略高度。从根本上说，城乡统筹既是城市化的最高境界，也是农业农村现代化的最高境界。它不仅仅要让农民享受到城市居民的待遇，而且还要让城市居民也能够享受到农村的好处。它不仅要回答农民需要什么样的生活，而且还要解决城里人需要什么样的农村的问题。一句话，城乡统筹不是城乡融合趋同，而是统筹建设一个富裕休闲的城市和富裕美好的乡村。在杭州，城市不强调工业，服务业却竞相发展，休闲文化功能尽显；农村不惟农守农，一二三产业却能有机融合，传统风情与现代生活并存。可以说，杭州市真正做到了城市和农村的本质发展，值得我们学习和借鉴。
5、放权让利是保障。城乡统筹要取得实效，必须在放权让利上动真格。特别是在培育小城市发展上，杭州市各部门高度一致，从人、财、物、技术、理念等各方面给予市县支持，为农村发展注入体制性资源。在人的支持上，杭州市着力引进、培养、锻炼一大批懂经营、熟悉农村情况的干部队伍和企业人才，投身市县发展主战场；在财力支持上，尽管目前体制是省直管县，市县财政各自独立，但杭州市每年仍然给予所辖市县财政支持，用于配套发展各类项目，扶持县域经济发展。例如，在美丽乡村建设中，市财政对每个村5年投入1300万元，加上市县自己配套，每个村5年可以有2600万元资金用于乡村建设，大大改善了农村环境和设施。据统计，全市每年有10亿元资金用于美丽乡村建设，加上其他投入，每年可到20亿元。
省政府发展研究中心农村处课题组
执笔：陈干全
2012年12月20日
|
