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作者：蔡小雪（最高法院） 感谢作者赐稿并授权本公号发布
关于交通警察支队下属的大队能否作为行政处罚主体等问题
蔡小雪
一、问题的提出 山东省烟台市中级人民法院在审理郭玉文诉烟台市公安局交通警察支队第二大队行政处罚一案时认定如下事实：2006年11月20日10时45分，车主为原告郭玉文的鲁Y07816号轿车在烟台市芝罘区胜利路路口西行左转弯时,实施了不按交通信号灯规定通行违法行为,被位于该路口的机动车闯红灯电子警察系统抓拍。位于烟台市芝罘区胜利路路口的机动车闯红灯电子警察系统,经山东省计量科学研究院检定/校准,结论为:符合GA/T496一2004标准技术指标要求。2007年原告郭玉文车辆年审时被告知车辆有违法记录,因被告距离车管所较近，原告遂到车管所接受处罚。2007年10月26日,被告烟台市公安局交通警察支队第二大队作出：119001450420山东省公安交通管理简易程序处罚决定,以原告于2006年11月20日10时45分在胜利路西左实施不按交通信号灯规定通行违法行为为由,决定给予原告罚款200元的处罚。原告在该处罚决定上签字。原告对该处罚决定不服,向烟台市中级人民法院提起行政诉讼。 烟台市中级人民法院就该案涉及的法律三个问题向山东省高级人民法院请示。 1、被告烟台市公安局交通警察支队第二大队是否具有对原告郭玉文的交通违法行为进行处罚的职权。烟台市中级人民法院形成两种不同意见：第一种意见认为,第二大队有行政处罚的职权。理由是：《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四条第二款规定：“对交通技术监控资料记录的违法行为的处罚可以由违法行为地或者机动车号牌核发地的公安机关交通管理部门管辖。”第五条第一款规定:“对违法行为人处以罚款或者暂扣机动车驾驶证处罚的，由县级以上公安机关交通管理部门作出处罚决定。”第四十六条第（三）项规定：“县级以上公安机关交通管理部门，是指县级以上公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门”。此外,公安部交通管理局在其网站内部请示中也有明确的答复。因此,被告作为相当于县级的公安机关交通管理部门,对原告实施的不按交通信号灯规定通告违法行为具有进行处罚的职权。第二种意见认为,第二大队没有行政处罚的职权。理由是：2003年烟台市人民政府第93号令公布的行罚主体是烟台市公安局交通警察支队。行政处罚权由区大队上收到市交警支队统一行使后,被告作为支队的内设机构,既不是县级以上公安机关交通管理部门,也不是相当于同级的公安机关交通管理部门。因此,被告无权以自己的名义对原告进行处罚。 山东省高级人民法院审判委员会研究同意第二种意见,即第二大队没有处罚权。理由是:根据《中华人民共和国道路交通安全法》第五条、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第一百零九条第一款以及《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十六条第(三)项规定，对道路交通安全违法行为人处以罚款处罚的,只能是县级以上人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门,本案被告是烟台市公安局交通警察支队的内设机构,无权作出处罚决定。2003年烟台市人民政府第93号令公布的行政处罚主体是烟台市公安局交通警察支队,没有大队,符合上述法律规定。 2、本案行政处罚决定是否可以适用简易程序。烟台市中级人民法院形成两种不同意见:第一种意见认为可以适用简易程序。理由是:《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零七条第一款规定:“对道路交通违法行为人予以警告、二百元以下罚款,交通警察可以当场作出行政处罚决定,并出具行政处罚决定书”;《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十五条第一款规定:“根据交通技术监控记录资料,对违法的机动车所有人、管理人或者驾驶人处二百元以下罚款的,可以适用简易程序作出处罚决定”。虽然《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条规定了对公民适用简易程序进行处罚,只能处以五十元以下罚款,超过五十元的罚款应适用一般程序进行处罚。但是在本案中,《中华人民共和国道路交通安全法》作为特别法,在法律适用上应当优于作为普通法的《中华人民共和国行政处罚法》。因此,本案可以适用简易程序进行处罚。第二种意见认为不可以适用简易程序。理由是:根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定, 对公民适用简易程序进行处罚,只能处以五十元以下罚款,超过五十元的罚款应适用一般程序。《中华人民共和国行政处罚法》是规定行政处罚程序的程序法,而《中华人民共和国道路交通安全法》作为实体法,在处罚程序上不能与《中华人民共和国行政处罚法》的规定相冲突。因此,本案不能适用简易程序进行处罚。 山东省高级人民法院审判委员会研究同意第一种意见,即可以适用简易程序。主要理由是:《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零七条、《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十五条第一款明确规定,二百元以下的罚款可以适用简易程序作出,虽然与《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条规定的五十元不一致,但《中华人民共和国道路交通安全法》作为后法,且是专门规定道路交通违法行为处罚的特别法,应当优先适用。 3、本案的情形是否属于当场处罚。烟台市中级人民法院形成两种不同意见：第一种意见认为本案属于当场处罚。理由是：对本案“当场处罚”的理解，不应局限于传统理论中的“当时当地”。根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第八条第一、二款、第二十六条的规定精神，对根据交通技术监控记录资料对违法的行政相对人进行行政处罚的“当场',应当理解为行政相对人到公安机关交通管理部门查看交通技术监控资料、接受行政处罚的现场,而不是其违法行为发生的现场。第二种意见认为不属于当场处罚。理由是:当场处罚,就应当是违法行为发生的“当时当地”，而不能作扩大的解释。本案的行政处罚在违法行为发生后将近一年才作出,不属于当场处罚。 山东省高级人民法院审判委员会经讨论,形成两种不同意见。多数人同意烟台市中级人民法院的第二种意见,认为本案的情形不属于当场处罚。理由是:根据字面语句的理解,“当场”应当是违法行为发生的当时当地,本案违法行为发生在处罚作出近一年以前,不属于违法行为发生当时;处罚的场所也不是违法行为发生地,而是交警部门指定的车管所,故本案不属于当场作出处罚。少数人同意第二种意见,认为本案情形属于当场处罚。理由是:随着交通管理的智能化,相关规定明显滞后,从有利于交通管理的角度来看,对此问题应当作扩大解释。 因上述三个问题涉及法律适用问题，并具有一定的普遍性，为慎重起见，山东省高级人民法院特向最高人民法院请示。 二、法理分析 山东省高级人民法院请示的三个问题，分别涉及行政主体的执法资格、简易程序的适用范围等问题。因问题的性质不同需分别论述。 （一）关于交通警察支队下属的大队能否作为行政处罚主体的问题 根据《中华人民共和国道路交通安全法》第五条[1]、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第一百零九条第一款[2]以及《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十六条第(三)项[3]规定，对道路交通安全违法行为人处以罚款处罚的,可以由县级以上人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门作出。这三条的规定仅仅规定，对道路交通安全违法行为人可以作出行政处罚的最低一级的公安机关。也就是说，县级以上人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门对道路交通安全违法行为人都具有行政处罚职权。交通警察支队下属的大队如果相当于县级的公安机关交通管理部门，就具有对道路交通安全违法行为人的行政处罚职权，反之则没有该项职权。由于各地人民政府对公安交通警察支队下属的大队授予的层级职权不同，有的地方人民政府将公安交通警察支队下属的大队按照县级的公安机关交通管理部门，有的地方人民政府将公安交通警察支队下属的大队按照县级的公安机关交通管理部门内部的下设机构对待。公安部给广西省公安厅的答复中指出“设区的市公安机关交通管理机构下设的公安交通警察大队，属于实施条例第109条规军的相当于同级的公安机关交通管理部门”。根据该答复的意见，一般设区的市公安机关交通管理机构下设的公安交通警察大队相当于县级的公安机关交通管理部门，具有对道路交通安全违法行为人的行政处罚职权；不设区的市公安机关交通管理机构下设的公安交通警察大队一般属于县级的公安机关交通管理部门的内部机构，不具有对道路交通安全违法行为人的行政处罚职权。 有关道路交通安全的法律、行政法规仅仅规定了作出行政处罚主体的下线，作为地方人民政府可以在规定的范围内作出具体的层级职权的规定，其作出的规定一般应当作为法定职权的依据。但是，一般不能作出完全剥夺法律、行政法规授予最低一级行政机关的行政职权。只有在出现最低一级行政机关行驶该项职权确有困难时，才可以免除其行驶该项职权。2003年烟台市人民政府第93号令公布的行罚主体有烟台市公安局交通警察支队，对其下属的大队是否具有对道路交通安全违法行为人的行政处罚职权未作出规定。从2005年至今，烟台市政府法制办对支队直属各大队的执法主体均予认可，也就意味着，烟台市公安局交通警察支队下属的大队具有对道路交通安全违法行为人作出行政处的罚职权。 据此，从法理上讲，倘若，烟台市人民政府将烟台市公安局交通警察支队下属的大队按照相当于县级的公安机关交通管理部门对待，该大队就可以以自己的名义作出行政处罚决定，反之，则不能以自己的名义作出行政处罚决定。 （二）关于适用简易程序适用的范围 根据全国人民代表大会颁布的《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条[4]的规定，对公民适用简易程序进行处罚,是处以五十元以下罚款和警告,拘留和超过五十元的罚款应适用一般程序进行处罚。根据全国人民代表大会常务委员会颁布的《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零七条第一款[5]的规定，对道路交通违法行为人予以警告、二百元以下罚款,交通警察可以当场作出行政处罚决定。两者之间有关适用简易程序的标准明显不一致。 《立法法》第八十三条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”该条中特别使用了“同一机关制定”的字眼，立法本意是要给规则设置一个明确的适用范围，强调规则只适用于“同一机关”制定的发料规范之间，非同一机关制定的法之间即便不一致，也不适用“特别规定由于一般规定”。[6]但对全国人大与全国人大常委会是否为“同一机关”，《立法法》本身没有作出明确规定，至今法学界和实务界对此问题存在不同认识。有学者认为，尽管全国人大与全国人大常委会均属于立法机关，但两者的立法权限不同，根据《立法法》的规定，全国人大制定基本法，全国人大常委会制定除此以外的其他法律。基本法具有原则性和全局性，是在一个部门中规定的起到基本准则的法律。根据《立法法》的规定，全国人大常委会对全国人大制定的法律进行部分补充和修改时不得同该基本法相抵触。从法理上说，基本法的效力高于其他法律。据此，全国人大与全国人大常委会都是有独立立法权且名称不同的组织，两者不属于同一机关。[7]笔者认为，虽然，两者之间存在立法权限上的不同，所制定的法律效力高低上存在一些差异。但是，根据我国《宪法》第六十七条第(三)项规定，全国人大常委会在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。也就是说，在全国人民代表大会闭会期间，其常委会代行全国人民代表大会的职权，其属于全国人大的常设机构。因此，全国人大会常务委员会可以视为全国人民代表大会为同一机关。 《中华人民共和国立法法》第七条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。”根据该条的规定，《行政处罚法》属于基本法，《道路交通安全法》属于单行法律。从严格意义上讲，基本法的效力高于单行法，单行法的规定不得与基本法的基本原则相抵触。也即是说，单行法的规定与基本法的规定不一致，但不违背其基本原则仍然具有法律效力。由于在交通行政管理上具有很强的流动性，若不及时处理，不利于正常的交通运行，而且错过时机将难以找到行政相对人，适当放宽简易程序的条件，有利于交通管理且不违反行政处罚法有关适用简易程序范围的基本原则。 尽管,《行政处罚法》是全国人大制定的，《道路交通安全法》是全国人大常务委员会制定的，但因两者可以视为“同一机关”。由于《行政处罚法》有关简易程序的规定适用于所有类型的行政处罚案件，《道路交通安全法》仅适用于有关交通安全的行政处罚案件，所以说，前者属于一般规定，后者属于特别规定。按照特别规定优于一般规定的原则，公安机关在处理违反交通安全行为案件时，可以适用《道路交通安全法》第一百零七条规定的简易程序作出行政处罚决定。 “当场”应作狭义理解，特指违法行为发生的当时当地,行政机关对违法行为所作出的行政处罚决定。请示的案件所反映的事实是，公安机关在违法行为发生近一年后，在交警部门指定的车管所作出的行政处罚决定，因该处罚决定不是在违法行为发生时、违法行为地作出的，故本案不属于当场作出处罚。 基于上述分析，最高人民法院于2009年12月2日作出（2009）行他字第9号《关于交通警察支队的下属大队能否作为行政处罚主体等问题的答复》。该答复明确指出：“一、根据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第一百零九条第一款“对道路交通安全违法行为人处以罚款或者暂扣驾驶证处罚的,由违法行为发生地的县级以上人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门作出决定”的规定，如果烟台市公安局交通警察支队下设的大队相当于县级公安机关交通管理部门，其可以以自己的名义作出处罚决定。二、《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零七条的规定与《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条的规定不一致。前者属于特别规定，后者属于一般规定。根据《立法法》第八十三条的规定，可以适用《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零七条规定的简易程序作出行政处罚决定；三、本案的行政处罚行为作出时间是在违法行为发生后将近一年，地点并不在违法行为发生地，故不属于当场处罚。” 三、适用（2009）行他字第9号《答复》需要注意的问题 人民法院在审理交通安全行政处罚案件中适用（2009）行他字第9号《答复》需注意一下问题： 1、根据《道路交通安全法实施条例》第一百零九条第一款的规定，相当于县级的公安机关交通管理部门的交通警察支队的下属大队可以以自己的名义作出处罚决定，但是，如果行政规章或者上级行政机关对有关行政处罚层级职权作出具体规定的，一般应当作为判断层级职权的法定依据，若违反这些规定作出的行政处罚，一般认定为超越职权。 2、公安部2004年4月30日发布《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十五条第一款规定:“根据交通技术监控记录资料,对违法的机动车所有人、管理人或者驾驶人处二百元以下罚款的,可以适用简易程序作出处罚决定”。该条的规定与《道路交通安全法》第一百零七条的规定是一致的，因此，公安机关适用《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十五条第一款规定的简易程序作出行政处罚决定亦属于程序合法。 3、对公安机关适用简易程序作出的行政处罚决定，不能仅看是否是在200元以内的罚款处罚，还应根据《 行政处罚法》第三十三条的规定的其他条件进行审查，只有违法事实清楚、证据确凿并依据明确的，才可以适用简易程序作出200元以内罚款或者警告的行政处罚决定，反之，则属于违反法定程序。 [1]《中华人民共和国道路交通安全法》第五条规定：“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。” [2]《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第一百零九条第一款规定：“对道路交通安全违法行为人处以罚款或者暂扣驾驶证处罚的,由违法行为发生地的县级以上人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门作出决定。” [3]《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十六条第(三)项规定：“‘县级以上公安机关交通管理部门’，是指县级以上公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门。‘设区的市公安机关交通管理部门’,是指设区的市公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门。” [4]《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条[4]规定：“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下，对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。当事人应当依照本法第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定履行行政处罚决定。” [5]《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零七条第一款[5]规定:“对道路交通违法行为人予以警告、二百元以下罚款,交通警察可以当场作出行政处罚决定,并出具行政处罚决定书。” [6]参见乔晓阳主编：《立法法讲话》，中国民主法制出版社2000年版，第292—293页。 [7]参见顾建亚著；《行政法律规范冲突的适用规则研究》，浙江大学出版社，2010年版，第61页。 附：最高人民法院关于交通警察支队的下属大队能否作为行政处罚主体等问题的答复 最高人民法院 关于交通警察支队的下属大队能否作为行政处罚主体等问题的答复
2009年12月2日 （2009）行他字第9号 山东省高级人民法院： 你院《关于郭玉文诉烟台市公安局交通警察支队第二大队道路交通行政处罚案适用法律问题的请示》收悉。经研究，答复如下： 一、根据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第一百零九条第一款“对道路交通安全违法行为人处以罚款或者暂扣驾驶证处罚的,由违法行为发生地的县级以上人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门作出决定”的规定，如果烟台市公安局交通警察支队下设的大队相当于县级公安机关交通管理部门，其可以以自己的名义作出处罚决定。 二、《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零七条的规定与《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条的规定不一致。前者属于特别规定，后者属于一般规定。根据《立法法》第八十三条的规定，可以适用《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零七条规定的简易程序作出行政处罚决定； 三、本案的行政处罚行为作出时间是在违法行为发生后将近一年，地点并不在违法行为发生地，故不属于当场处罚。 此复
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