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立足实践，简论税务机关绩效考核内涵、理念和方法
内容摘要：政府绩效考核，是公共管理的一项重要课题；同样对于税务机关而言，定义绩效内涵、选择科学的绩效考核理念、探索合理的绩效考核方法，这些都是研究绩效管理、实践绩效考核所必须面对的几个基本命题。本文中，笔者力图借助基层税务机关的实践经验，来做一些浅显的研究，以期对税务机关绩效考核的实施有所裨益。
关键字：绩效内涵 核心绩效 考核理念 考核方法
今年4月份，《中华人民共和国公务员法》颁布出台，并将于2006年1月1日正式实施。该法的第五章专门就“公务员考核”做了纲要性的规定。于是，各级政府机关及其工作部门如何彻底的贯彻法条的规定，并且有效的与其行政管理目标结合起来，就成为一个十分重要的任务。作为税务机关，如何将及时足额的完成税收任务、有效提升税源管理水平与税务干部的考核管理工作结合起来，则成为考核工作成败的关键。
一、税务机关绩效内涵
１、绩效是公务员考核的核心价值。
公务员考核在中国并不是一个新鲜的概念，最早在《书'爵典》中就有记载，应当说它的历史与文官制度一样的悠久。但是，考核的内容或者标准——核心价值，在各个时期、各个地区都不同。自从新公共管理运动——管理主义在世界范围内兴起、推进，考核的核心价值就从效率发展为绩效了。
绩效（performance）本身并不是一个新的概念，它原意为“履行”、“执行”、“表现”、“行为”等，现在也可以引申为“性能”、“成绩”、“成就”、“成果”等。很明显，绩效的内涵具有多维性的特点。它不仅可以评价一个组织的整体表现和状况；而且更代表着一个动态的过程，即只有更好、更优的绩效，没有最好、最优的绩效。
绩效的多维性内涵，恰恰与对政府机关以及工作人员——公务员的工作成果、业绩评价标准的多重性相吻合。正如《公务员法》第三十三条规定，“对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩”。可见，将绩效这个概念引入公务员考核中，并作为考核的核心价值是十分必要和科学的。
２、税务机关的核心绩效。
正因为绩效包含着各种维度的意义和价值，因此，我们将一些通用的、共同的绩效缈记凇⑽郎⒘取魑ㄓ眉ㄐЩ蛘吖布ㄐВ切┎煌恼棵拧 ⒐沧橹⒅氐牟煌ㄐё魑鲂约ㄐЩ蛘吆诵募ㄐАＴ谑导校颐墙诵募ㄐё魑ㄐЭ己说闹氐悖纭豆裨狈ā方肮ぷ魇导ā弊魑己酥氐阋谎Ⅻbr/>那么税务机关的核心绩效是什么呢？“税务机关的主要任务是大力组织收入，确保税收收入稳定增长；不断完善税收制度、征管体制和内部管理机制；进一步提高税收管理水平和干部队伍素质”。显而易见，税务机关的主要任务包括及时足额组织收入、完善制度、提高干部素质三大内容。从法律规范的角度说，就是对税收实体法——各税种的法律、法规、行政规范性文件、程序法——税收征管法及其实施细则和内部规章制度的遵从与贯彻。这三项内容实际就是税务机关的核心绩效。
３、税务干部的核心绩效。
但是，绩效考核的另外一个主要对象是税务干部。如果将税务机关的核心绩效称为“整体绩效”，那么税务干部的核心绩效就是个体绩效了。个体绩效服从、服务于整体绩效，但绝不等同于整体绩效；它内容和表现方式要比整体绩效丰富的多（见表一）。
对税务机关科、处、司机构税务干部而言，他们的绩效就是对整体绩效的分类细化。比如税政部门根据各自负责的税种，负责制定、贯彻实体法律规范，该部门税务干部的核心绩效就是制定实体法律规范的合法性、合理性，贯彻实体法律规范的准确性、全面性；征管部门则负责制定、贯彻程序法律规范，该部门税务干部的核心绩效就是制定程序法律规范的合法性、合理性，贯彻程序法律规范的有效性、及时性。
对于基层税务分局、税务所税务干部而言，他们的绩效就是对整体绩效的具体而微，可能同时涉及实体法、程序法、内部规章制度等三项内容；但是，他们的绩效又明显的与纳税人直接联系起来。比如税收管理员的职责就包括除不直接从事税款征收、税务稽查、审批减免缓抵退税和违章处罚等工作以外的广泛内容，他们的绩效内容也自然十分丰富，但是其核心绩效应当总结为税源管理的合法性、真实性、有效性。
序号 绩效考核对象 绩效类别 核心绩效
1 税务机关 整体绩效 及时足额组织收入、完善制度、提高干部素质
2 税政部门干部 个体绩效制定、贯彻实体法律规范，该部门税务干部的绩效就是制定实体法律规范的合法性、合理性，贯彻实体法律规范的准确性、全面性
3 征管部门干部制定、贯彻程序法律规范，该部门税务干部的绩效就是制定程序法律规范的合法性、合理性，贯彻程序法律规范的有效性、及时性
4 人事部门干部 个体绩效 人力资源的合理配置、工作技能和业务水平的提高、考核工作的实效
5 计财部门干部 税收会统核算的准确性、税收收入的计划与预测
6 法规部门干部 税收政策制定、实施的合法性，执法行为合法性审查
7 信息部门干部 税收管理信息化的推进、保障、支持。
8 办税服务大厅干部 税收业务受理、审批、实施以及数据录入的合法性、正确性、完整性
9 税收管理员 税源管理的合法性、真实性、有效性
表一：税务机关及主要机构干部的核心绩效简表
二、税务机关绩效考核理念
明确了税务机关考核的核心绩效之后，接踵而来的一个重要问题就是用怎样的理论、思路去固定、强化进而追求这种核心绩效——这就涉及绩效考核的理念了。如果说绩效内涵决定了考核内容，那么绩效考核理念就决定了考核方法。目前，各地税务机关采取很多不同的绩效考核制度和方法本质上就是两个原因：第一，核心绩效的定义不同；第二，绩效考核的理念不同，而后者是主要原因。经过多年的绩效考核实践，我们认为一种良好的绩效考核制度应当具有以下一些理念。
１、以人为本。
以人为本是绩效管理的思想精髓，它应当贯穿于绩效管理的始终。不论是现代企业管理制度，还是公共管理理论，都将它作为一个重要原则加以研究和贯彻。
那么税务机关绩效考核制度中以人为本，又包含了哪些内容或者体现在那些方面呢？
第一，充分授权于税务干部，营造尊重人、关心人、信任人绩效考核氛围，改变权责不相应的传统考核制度。税务机关绩效考核成败的最关键要素就在于能否真正激励税务干部，发挥其工作积极性和主观能动性，而达成这一目标的一个重要前提就是要信任税务干部，大胆的授权于税收干部，并以此为基础建立起权责相当的考核制度。在实践中，我们将分析纳税人状况、发起调查工作、实施调查工作、评估纳税异常状况、提出处理意见等几乎全部的税源管理职能都授予税收管理员，并且在发现差错之前都认可其正确性；于是，彻底改变了税收管理员“对事不对户”的责任观，真正将户管质量作为中心职责落实到税收管理员身上。
第二，挖掘潜力于税务干部，建立研究人、激励人、开发人的绩效管理制度，改变税务机关传统的工作方式。税务干部是税务机关工作、创新的源动力，因此，只有将每个税务干部的智慧和创造力当作税务机关的最为宝贵的财富，并且让每个税务干部都树立起强力的自律精神，自发的去研究税务政策、了解纳税实际、分析异常状况、处理偷税漏税，税务机关的绩效考核才能真正发挥作用。而传统的“自上而下”的工作发起方式，主要通过外部因素驱动的考核方法，已经落伍了。在实践中，我们将调查主动权和管户责任一并“回归”税收管理员，将“派工”方式的被动调查转变为“找工”方式的主动调查；这不仅使得调查户数由月平均调查一般纳税人15户上升至30户，而且发现问题率、补缴税款均大幅增加，户管质量明显提高。
第三，支持服务于税务干部，树立帮助人、引导人、塑造人的绩效管理观，改变机械冰冷的责任管理。绩效管理的目标是实现整体绩效的前提下，成就个体绩效；也就是说，绩效考核的目的不是“追究人”，而是“塑造人”。当税务干部承担起税源管理的主要责任后，税务机关就应当立即给予他们充足的管理资源、完整的数据信息、及时的政策辅导、明确的工作目标。也就是说，税务机关在告知税务干部核心绩效的同时，提供他们实现这一绩效的途径和资源，使其通过自身的不断努力能够更好的完成考核目标，并在考核的过程中得到较高的工作满意度，从而充分激发其追求个体绩效，实现自我价值的内部驱动力。
2、全员优化。
公务员考核的目的说到底是为了充分调动全体公务员的积极性，使每一个公务员的工作表现都很优秀、工作实绩都很突出，而不是相反。税务机关的绩效考核也是一样，在明确了核心绩效、建立起严格、公正的考核程序之后，不应当人为的设定“优秀”的比例，控制“优秀”的人数；而是以追求所有税务干部变现优秀为目标，有多少绩效优秀的就评多少。在实践中，我们不设定所谓“优秀”、“良好”、“及格”、“不及格”的控制线，而是完全按照税务干部的工作实绩进行考核。
3、全体参与。
任何一种有效的绩效考核制度都必须是开放性的考核，这种开放性是指核心绩效、考核理念、考核方法都是经过考核者与被考核者充分交流的。税务机关的绩效考核制度由于考核内容复杂，考核标准多维等特性，更需要得到税务干部的认同。当然，为了提高绩效考核的统一性和效率性，税务机关仅需要创建一项便捷、开放的信息沟通反馈机制，使得广大的税务干部能够积极参与到制定、推行绩效考核的过程中来，并为之提供更为科学、符合实际的考核内容。在实践中，我们通过举行全员研讨会、现场演示会等多种形式宣传、学习绩效考核理念、方法，并大量的收集税务干部的意见，不断地丰富和完善绩效考核制度；在这一过程中，税务干部的个体绩效也逐步与税务机关的整体绩效结合在一起，完成了个体绩效与整体绩效的趋同过程。
4、结果导向。
结果为本（结果导向）就是以面向结果（outcome）的管理为主，相对应的是“以投入为本”、“以程序或规则为本”。运用在绩效考核中，就是以结果、成果、质量、实绩为核心绩效，而不是以某一个过程、一个工作环节为核心绩效。这一理念在税务机关绩效考核中有着极大的现实意义。2004年，谢旭人局长提出税收管理员必须坚持管户与管事相结合，以管户为主的工作方法。在绩效考核的层面分析，管户就是以结果为核心绩效，它关注的是纳税人纳税申报的真实性、涉税行为的遵从度等实效的评价；而管事就是以过程为核心绩效，它关注的是各个涉税事项办理过程的评价。然而，实践证明过于强调过程的考核，必然会导致“过度规制”问题——税务干部关注于“按规则照章办事，而不是关注组织的使命和目标”，忽视了管户责任和户管质量等核心绩效。因此，我们在搭建税收管理员绩效考核框架时，将大部分的内容归入质量指标、效能指标，并以户管质量作为核心绩效，充分体现了结果导向的考核理念。
三、税务机关绩效考核方法
正如前文所述，绩效考核的理念决定了绩效考核的方法，因此，在实践中，我们已经建立起以实时公开、重质量轻数量、简便易行、持续改进为主要特点的绩效考核方法。
1、实时公开。
实时公开包含了实时和公开两层含义。所谓实时，就是绩效考核与工作实绩建立起实时的联系，在任何一个时间点上，考核者都能顺利地查找被考核者的工作绩效、浏览被考核者的工作实绩；同样，被考核者的绩效也随着时间的推移和工作实绩的变化，不停的变化。所谓公开，就是指绩效考核的内容、结果对所有被考核者公布，任何一个被考核者能够查询所有被考核者的绩效，从而实现了绩效考核的公正性，体现了公开监督的考核原则；同时，这样的考核方法也最大限度的激发了被考核者的工作积极性。在实践中，正是由于绩效考核的这一特点，使得税务干部的工作数量和质量都得到了十分大幅度的提高。
2、重质量轻数量。
结果导向的考核理念，使得工作质量比工作数量更为重要。为了突出重质量轻数量这一特点。在实践中，我们采取以下几种有效地方法比较成功地控制“工作跑量”的常见问题：第一，考核比例控制法。我们将数量指标的比例控制在20%，质量指标的比例则高达60%，这样税务干部一味的追求工作数量而忽视工作质量是无法得到较好绩效的；第二，质量制约控制法。在设计绩效考核方法时，由质量指标作为数量指标的制约因素，当部分工作没有达到质量标准就评价为无效工作，这样税务干部就不得不重视工作质量；第三，效能循环控制法。除了质量考核指标外，还有20%的效能指标也对数量指标进行控制；不同之处在于，质量指标的制约是即时的，而效能指标的制约是循环的、周期性的。简单的说，效能指标通过绩效评估机构对税务干部绩效进行多渠道（包括实地调查、纳税评估、稽查等）的复核，从而对当期或者前期的工作作出评价；一旦，复核发现部分工作没有达到效能标准就评价为无效工作。
3、简便易行。
简便易行是指公务员考核应当具有可操作性，不繁琐，易于推广。在实践中，我们通过两种方法使得税务干部绩效考核更加简便：第一，使用简易的数学、统计学方法，避免复杂公式。实践证明，绩效考核的内容越明了、考核方法越简单，考核成效就越好，税务干部的工作积极性就越高。因此，我们在设计绩效考核方法时仅使用了算术平均、权数等最基本的计算方法，绩效计算十分简单。第二，以计算机网络为依托，实行电子化考核方式。我们自行开发了以B/S（浏览器/服务器）为基础、以JAVA语言为核心、以J2EE为系统框架的绩效考核软件，以信息化的手段，使得考核者从繁重的手工操作和大量计算中解放出来，使得考核工作显得十分轻松。
4、持续改进。
任何一种绩效考核的方法都不可能是长久有效的；导致考核方法失效的主要是三个原因：绩效内涵变化、考核对象发生变化、考核环境发生变化。因此，绩效考核必须适应发展的需要、适应创新的需要，唯一的途径就是持续改进绩效考核的内容、方法，使其也不断处在发展当中，保持旺盛的生命力。在实践中，绩效考核机构通过不断收集税务干部反馈的信息以及合理化建议，定期会同业务部门、技术部门商讨改进方案，并将修改的内容及时地传递到各个税务干部，进行学习培训，从而形成了良好的持续改进模式。（见图一）
图一：绩效考核持续改进模式简图
四、税务机关科、处、司机构干部的绩效考核
前文对税务机关内部不同单位、岗位税务干部的核心绩效体现出的多样性已经讨论过了；这种多样性决定了不同单位、岗位税务干部的绩效考核内容是明显不同的。这里将就税务机关科、处、司机构（以下简称“内部机构”）干部的考核内容、方法，重点阐述一下。
1、内部机构的职能循环与绩效特点。
第一，职能循环与主体、辅助职能。任何一个健全的组织机构内部，必然存在着一个职能循环；这一循环既是组织目标的分类，也是组织目标的实现。而政府机关以及职能部门，其职责循环中还包括了主体职能和辅助职能两部分。主体职能是组成职能循环的主要部分，是该组织主要功能和目标的实现系统；辅助职能是促进、帮助主体职责实现的其他系统。税务机关职能循环中的主体职能为制定税收政策、制定实施办法、落实管理措施、税款征收、税收收入统计和分析；各个部分相互连贯，从而构成税务机关的职能循环。（参见图二）
图二：税务机关职能循环——主体职责简图
税务机关职能循环中的辅助职能包括人力资源管理、税收法规工作、税收信息管理等；这些职能的特点在税务机关各个管理环节、步骤中都发挥重要作用，主要功能为提供各种资源，保障各项税收工作的顺利开展。
第二，职能循环中的各个部门。税务机关的职能循环中，各项职能都由相应的机构、部门承担着。主体职能中制定税收政策由税政部门承担、制定实施办法由征管部门承担、落实管理措施和税款征收由基层税务机关承担、税收收入统计和分析由计财部门承担。辅助职能中人力资源管理由人事部门承担、税收法规工作由法规部门承担、税收信息管理由信息部门承担。
我们将职能循环与相应部门结合起来，就形成了税务机关职能部门循环。（参见图三）
图三：税务机关职能部门循环简图
第三，内部机构绩效的特点。根据职能循环的思想，税务机关内部机构的绩效体现出与基层税务机关明显不同的特点。（1）内部机构职能不同，绩效体现出明显的差异性。根据前文的分析，我们已经清晰的认识到，各个内部机构的职能是相互“独立”的，互不统属；因此，核心绩效自然也不同。（2）内部机构职能连贯，绩效体现出明显的联系性。由于职能循环的存在，一个内部机构职能履行、实现与其他内部机构职能密切关联；并且很大程度上，制约着其他机构职能的发挥，影响着整体绩效。（3）内部机构的实施是各种抽象行政行为，绩效体现为制度的整体有效性。这是内部机构绩效的最显著的特点。正因为具有该特点，因此，内部机构的实绩与众多纳税人相关，而不是与某个纳税人有直接的联系；因此，内部机构绩效不会体现为某个纳税人得到了有效的管理，而是某个地区内、某个行业的纳税状况得到了有效的改善。（4）内部机构职能履行是服务与监督的统一，绩效体现出两面性。制定税收政策、实施方法只是管理的开始，落实税收政策、实施方法才是管理的实质。根据职能循环的思想，制定与执行两个环节是分离的；因此，内部机构的绩效也体现为对执行的服务和监督两个方面。在实践中，税政、征管部门职能的履行表现为如下过程：制定某项税收政策、实施办法，下发给各税务分局，同时将落实该项税收政策需要的数据提供给各个税务分局，随后通过信息平台对落实情况及时分析、汇总，生成统计报表。这一过程既体现出内部机构对税务分局的服务（数据支持），又表现出对税务分局落实工作的监督（分析、汇总数据）。
2、内部机构的绩效考核方法。
基于内部机构绩效的特点，绩效考核也有一些不同的手段；这里主要介绍实践中采用的两种特殊方法 。
第一，360°考核法。该考核方法是一种通过与考核对象相关联的所有主体，对其绩效进行综合评价的方法。比如对税政部门的考核。在实践中，对其考核主要内容：政策制定的合法性、政策贯彻的有效性、反馈信息的及时性、服务工作的全面性等等。这些考核内部需要上级税政部门、基层税务机关、法规部门、计财部门等多部门的参与。（参见图四）
图四：360°考核法——税政部门简图
又比如对人事部门的考核。在实践中，对其考核主要内容：干部业务技能、人员合理配置、考核方法适当等等。这些考核内部需要上级人事部门、基层税务机关、内部机构、社会公众等参与。（参见图五）
图五：360°考核法——人事部门简图
第二，整体评估检验法。该种考核方法是将对税务机关设定整体评价指标，引申到各个内部机构的相关职能的考核中。在实践中，我们将税收收入的完成率、地区或行业平均税收负担率、GDP税收收入贡献率、地区工业增加值税负等等宏观评价指标，作为税务机关税源管理成效综合指标；并通过这些指标评估成绩，检验内部机构制定税收政策、实施管理方法等职能履行的有效性。
五、税务机关绩效考核应当注意的其他问题
税务机关绩效考核是一项重要而又困难的工作，除了前文三大基本命题必须得到充分重视以外，还有一些细节的、操作性的问题需要引起考核者的注意和警惕，因为，一旦这些问题处理不当，就很可能导致绩效考核的失败。
1、审慎对待薪金挂钩问题。薪金与绩效考核挂钩是最简便有效的激励手段；一旦将绩效与薪金联系起来，绩效考核就变成一个格外敏感的问题。这种敏感会导致两个结果：第一，被考核者会非常认真地看待绩效考核，努力实现绩效；第二，被考核者会努力的寻找考核制度的漏洞，努力减少压力。如果后一种情况发生，那么薪金挂钩会极大地鼓励投机行为，最终导致绩效考核失败。因此，只有建立起成熟的绩效考核方案，薪金挂钩才能推行。在实践中，我们在绩效考核方案经过数次持续改进之后，才实施了薪金挂钩。
2、“可验证”是设定绩效指标的目标。考核者总是期望通过某种方式将绩效指标进行量化，将所有的绩效表现为数字。其实，量化指标并不是绩效考核的目标，而是这些指标必须是通过某种途径可以进行验证。考核者往往忽视这一问题，而努力的将尽可能多的考核指标进行量化，然而过多的无法验证的考核指标，也将导致绩效考核的无效。
3、持续培训是绩效考核顺利实施的有效保障。由于有效绩效考核方法必须处在持续改进之中，因此，考核培训也必须随之不断的进行；当然，考核培训的形式可以多种多样的。在实践中，我们发现考核者经常与被考核者沟通、听取意见，进行业务指导、提供提高绩效的意见，对绩效考核的顺利实施大有好处。
4、被采用的考核指标必须是成熟的、有效的。考核指标的设置应当“宁缺勿滥”，必须能够显著区别绩效优劣。考核者必须本着极度严肃的态度确定考核指标，尤其是评估工作质量的指标；否则，不但会导致考核目标混沌不明，而且会严重挫伤被考核者的积极性，导致整体绩效大幅下降。
参考书目
1、《国家公务员制度教程》（修订版）舒放、王克良主编，中国人民大学出版社2005年出版；
2、《当代国外行政改革比较研究》周志忍著，国家行政学院出版社1999年出版；
3、《政府绩效管理——制度、战略与方法》刘旭涛著，机械工业出版社2003年出版；
4、《学习型政府——政府挂你创新读本》王强、陈易难编写，中国人民大学出版社2003年出版；
5、《组织行为学》（第七版）斯蒂芬'P'罗宾斯著，中国人民大学出版社2002年出版；
6、《现代企业人力资源解决方案ㄐЧ芾碛胧凳坊ㄗ裳嘈矗泄镒食霭嫔?003年出版。
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