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当前，审计整改被提上了重要议事日程。但是，时至今日，我们仍然没有出台判断审计整改行为的具体标准，审计整改判断标准的欠缺问题足以引起重视和思考。 一、由于审计整改判断标准不一导致的认知误区 当前，由于各类问题的审计整改判断标准尚未明确，导致审计实践中存在种种认知误区，最终影响了审计报告质量和审计效果。 误区一：认为审计整改就是要推倒重来，将问题完全可逆地恢复到合法或合规状态。如果不能调整到原始的理想状态，就不能算作已整改。基于这种根深蒂固的恢复原状式审计整改理念，一些审计人员因担心有些问题整改不成留下后遗症而将部分问题不在审计报告中反映，从而隐藏审计风险。 误区二：认为审计查处的所有问题都应由被审计单位进行整改，被审计单位对全部问题承担兜底责任。因担心被审计单位整改不了某些问题，一些审计人员或者不将问题写入审计报告，徒增审计风险；或者为规避审计风险将问题不在审计报告的“问题”部分阐述，而是在“其他事项”中进行罗列。而一旦问题不正确写入审计报告，这些问题就脱离了审计整改的管控视野，通常就不会成为整改督查、整改销号乃至整改责任追究对象，从而降低了审计成效。事实上，并不是所有问题都适宜由被审计单位进行整改。如一些体制机制性问题，被审计单位由于所属层次等因素，对这类问题的整改往往无能为力。 误区三：有些问题客观上能够整改，但因整改涉及面广，过于敏感，而且有可能牵一发而动全身，审计机关因承受不了后续的整改压力而有意将某些问题不在审计报告问题部分反映。如基层单位滥发津补贴问题，具有一定的普遍性，一旦作为问题写入审计报告，那审计整改便要求退还这些补贴，这种整改最动真格，面临的阻力较大。 二、对确立多样化审计整改判断标准的设想 审计发现的问题无法穷尽罗列。对于纷繁复杂的问题，我们不应采用整齐划一的唯一标准去对审计整改行为作出评价，而应具体问题具体分析，根据不同问题类别分别采取不同的审计整改判断标准来评判审计整改行为。本文初步确定了以下几种审计整改判断标准。 （一）恢复原状式整改 审计发现的绝大多数问题都可以要求被审计单位进行亡羊补牢，使问题纠正到原始的合法、合规状态，此类整改我们称之为恢复原状式整改。恢复原状式整改涉及的问题很多，包括限期缴纳、上缴应当缴纳或者上缴的财政收入，限期退还被侵占的国有资产，限期退还违法所得、罚款、没收违法所得等违规金额的整改；也包括未及时清理应收款项、滞留资金、公款私存等资金管理不规范问题；还包括非资金问题，如会计处理欠妥、制度不完善、合同不规范或未执行等。 （二）面向未来式整改 目前，除跟踪审计外，大多数审计为事后监督，审计发现的部分问题属于既成事实，具有不可追溯或不可逆性，无法回到原始合法状态。这些问题具有一些共性特征，可以通过举一反三、健全制度的方式避免今后再次发生。为避免审计整改只见树木不见森林，笔者认为，审计整改行为应该立足当前，着眼长远，审计整改的成效不仅体现在“惩前”更要突出“毖后”功能，要从源头上推进国家治理的“善治”。正所谓风物长宜放眼量，对一些无法恢复到合法状态问题的整改，我们应该转变思路，不要求被审计单位对过去的事项进行纠正，而是要求未来能够避免屡审屡犯。 适宜采用这种方式进行整改的问题包括： 一是预算的编制、执行、调整问题。预算的编制和执行问题一般是被审计单位上一年度的工作，审计时预算编报及调整工作已经结束。 二是政府采购类问题。审计时政府采购已经结束，溯及既往地采取纠正措施的可能性很小，只能从程序上对以后的工作进行规范。 三是建设工程招投标问题。审计时建设工程已竣工，程序问题已难以逆转。 四是损失浪费等效益类问题。因决策失误或管理不善等造成亏损、效益下降以及国有资产流失等损失浪费问题，如资产无偿出租，已经造成的损失客观上不可能再追回。 五是其他问题。如大额现金支出、专项资金不专、三公经费超支、税费减免不严格、资金拨付迟缓、发票未及时结报入账等。 上述既成事实问题的整改或是要求切实加强内控，规范管理，力争在未来杜绝同类问题；或是对相关人员进行问责追责，达到以儆效尤的效果。判断此类问题的整改，应强调实质重于形式，对没有触及问题实质的“表面文章”、以应付检查为目的的“避重就轻”措施视同未整改或整改无效。具体的整改要求是，一是要有被审计单位保证同类问题不再出现的书面正式承诺；二是要以审计回访或下次审计时的检查情况为准，若回访或检查发现老问题“涛声依旧”，即使事先有承诺也不能算作整改。 （三）拔高层级式整改 审计发现的有些问题，被审计或被调查单位由于自身地位限制无法实现整改，整改主体需要上移一级。这种情形或者是问题本来就出现在上级，如上级转移支付不规范、上级在资金拨付环节滞留资金等；或者系体制机制问题需要上级出面制定政策进行明确，如有关外来务工人员安居保障的制度设计存在欠缺、公车改革后治安巡防城建监察等特种车辆的购置政策未明确等问题。无论是哪一类，都不能苛求被审计（调查）单位来整改，而应将问题反映给上级政府，由上级政府进行解决完善。 （四）摸清家底式整改 只有资料齐全、依据完整，政府的各项行为才能规范起来。审计实践中，我们常常会发现一些单位存在固定资产台账不全、往来款单位之间不一致、日记账登记不规范、合同文本保管不善、文件不齐全、档案资料有欠缺等问题，此类问题的整改要求被审计单位采取清理措施、进行摸清家底式的整改。当审计发现的问题需要采取这种方式进行整改时，审计机关不仅应关注被审计单位是否采取了清理措施，还应关注清理效果。 （五）放缓脚步式整改 实务操作中，我们一般要求被审计单位在收到审计报告后90天内完成整改。然而，审计发现的有些问题，整改责任单位由于客观原因整改条件暂不具备，一时无法整改，需要在较长时间甚至几年内逐步整改、逐步消化，此时我们不妨给相关整改主体一定的宽限期，允许其逐步进行整改。此种整改方式称之为放缓脚步式整改。 可以采用这种整改方式的问题如一时无法整改的历史遗留问题、重大管理制度的出台、新机构的建立健全、基建工程的竣工决算、人员素质的提升等。此类问题的整改，审计机关要以收到被审计单位已纠正问题的证据材料为准，要看到实质性的整改成效，不能以已制定整改计划、已下发有关通知、已召开专题会议研究整改措施、已成立清理或清算小组等作为已整改，虽然这些措施能从一定程度上反映出被审计单位的整改态度。 三、选择审计整改判断标准的原则 在梳理上述审计整改判断标准时，我们应该这样理解五种标准之间的关系：拔高层级式、摸清家底式和放缓脚步式整改这三者只是恢复原状式、面向未来式整改这二者的具体方式，后二者与前三者之间并不是并列关系，而是包容与被包容的关系。同样，前三者之间也不是并列的、非此即彼的关系，而是你中有我、我中有你的错综复杂的关系，可以同时并存。 在恢复原状式和面向未来式审计整改两者之间，需要遵循的原则是以采取恢复原状式整改为原则，以面向未来式整改为例外。在确定是要求90天内整改完毕还是采用放缓脚步式整改手段时，要以前者为原则，以后者为例外，使整改行为雷厉风行，提高办事效率。 四、对审计整改认知误区的纠正 明确了上述不同的审计整改方式，再来回顾本文第一部分提到的由于审计整改判断标准不一导致的认知误区，我们可以发现，一些问题也许就能迎刃而解。 认为审计整改就是要推倒重来，将问题完全可逆地恢复到合法或合规状态，因担心问题整改不成而不在审计报告中反映。针对误区一，我们不妨对此类问题进行面向未来式整改，在未来杜绝类似问题的出现。至于过去的问题，就让它随风而逝，不再纠结具体整改情况。 认为审计查处的所有问题都应由被审计单位承担整改责任，因担心被审计单位整改不了而不将问题在审计报告中正确反映。针对误区二，我们可以对此类问题选择拔高层级式整改，将问题向同级党委政府和上级主管部门反映，由它们进行整改。 认为有些问题一旦实现整改审计机关就会面对很大的舆论压力，从而对这类问题不予反映。针对误区三，我们认为，此类问题可以采用摸清家底式和拔高层级式相结合的方式进行整改。可先就此类问题作个专项审计调查，若问题具有普遍性，则将情况反馈给上一层级的机构，由较高阶层的机构来决定如何进行整改。通过这种方式，审计机关也给自己一个缓和、回旋的余地。 概括起来，做好包括审计整改在内的审计工作，应该坚持以下一些基本原则： 一是全面反映问题原则。审计发现的所有问题都应在审计报告等审计结果文书中反映，不能因担心无法实现整改而对问题进行选择性反映。审计人员应该秉持这样的理念：能不能发现问题是能力问题，要不要反映问题是党性问题，不反映问题就是失职。 二是避免审计整改判断标准的机械化和单一化。切不可简单地将审计整改理解为是恢复原状，要实现多样化的审计整改，区分不同情形灵活采用最合适的整改方式。这样做有利于减轻审计人员披露审计问题的压力，增强审计人员的责任意识。尤其是对制度体制问题和苗头性问题，不但要披露问题，还要大胆分析深层次原因，提高审计报告的质量和审计工作的宏观性、建设性，同时帮助审计人员规避审计风险。 三是分类确定整改主体原则。我们需要突破传统的思路，即直接将审计决定或报告披露的问题作为被审计单位应该整改的问题，应以审计问题性质来分类确定审计整改直接责任主体。如属于被审计单位层次能够整改纠正的，应督促其在规定期限内落实整改；如属于共性和普遍特性的体制机制问题，应由党委政府或上级主管部门进行建章立制、调整完善。 四是要善于向党委政府寻求帮助。审计机关没必要作茧自缚，将所有的风险和压力都扛在自己肩上，在部分反映问题和全面反映问题之间进行两难选择，既担心因审计整改不成而不反映问题时面临的审计风险，又担心因反映敏感复杂问题而在审计整改时招致被审计单位的埋怨。当审计查出问题的整改有可能面临种种困境时，审计机关要善于向党委政府汇报，由后者来定夺如何具体整改，通过借力党委政府来妥善缓解自身面临的尴尬境地。审计机关系受双重领导的部门，审计机关在整改方面面临问题和压力时求助于同级党委政府和上级主管部门也是合情合理的。 五、审计整改判断结果种类 目前有的地方规定的审计整改判断结果出现了复杂化的倾向，不利于准确理解被审计单位的最终整改情况。如有的审计局把审计整改判断结果划分为已整改、已承诺整改、基本整改、未整改到位、未整改五类，也有人认为应划分为完全整改、部分整改、承诺整改、正在整改、未整改五种。上述两种划分方法中的后四类都没有明确的区分界限，边界模糊，容易出现混淆。 本文认为，应根据简洁统一的原则，以整改行为已经达到的实际效果为标准将审计整改判断结果划分为完全整改、部分整改和未整改三大类。其中，完全整改是指整改效果已经全部达成；部分整改是指只达成了部分整改效果；未整改是指没有达成任何整改效果。未整改又包括两类情况：一类是整改工作尚未启动，整改措施尚未实施；另一类是已启动整改，但尚未取得整改效果。 （本文已刊载于2014年第11期《浙江审计》；作者：李志芬；作者单位：杭州市萧山区审计局） |
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