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检察监督的方式，大家最耳熟能详的当然是“抗诉”，寻求抗诉结果，成为了大部分当事人申请监督的主要目的。抗诉的案件，法院必须无条件进入再审程序，抗诉的刚性决定了该方式成为检察监督的“拳头产品”。但不可忽略的是，检察监督辐射面更广、效率更高的另一款产品——“检察建议”。 检察建议几乎覆盖民事行政检察的全部监督对象——裁判结果、违法行为、执行、公益诉讼等。因此，不了解检察建议的类型、效力、提出条件，可以说忽略了民事检察监督的“半壁江山”。本文，万检察官梳理了检察建议的类型、适用范围、效力等基本问题，为大家了解检察建议提供了较为全面的参考。
相对于民事行政检察工作中的抗诉、调查核实、公益诉讼等职能，民行检察建议更为“低调”，不为人所熟知。但在司法实践中，民行检察建议是一项重要的监督职能，运用广泛且效果较好。例如，在为期两年的检察机关提起公益诉讼试点工作中，超过77%的案件行政机关收到检察建议后，主动纠正了违法行为或者履行了法定职责，既达到了很好的监督效果，又节约了大量司法资源。在审判程序违法行为监督、执行监督工作中，检察机关发出检察建议进行监督的案件也较多。因此，充分了解和灵活运用民行检察建议，对于检察机关和当事人都十分必要。 一、民行检察建议的种类 根据监督范围的不同，民行检察建议大致可以分为三类： 第一类是再审检察建议。民事诉讼法第二百零八条第二款规定，地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有该法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的、检察机关可以向同级法院提出检察建议，并报上级检察院备案。《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（下称民事诉讼监督规则）第六章对具体适用作出规定。行政诉讼法第九十三条第二款规定，地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案。《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》（下称行政诉讼监督规则）第四章对具体适用作出规定。再审检察建议的监督范围是“个案结果”，适用情形包括民事诉讼法第二百条、行政诉讼法第九十一条列举的多种“错误”和“违法”。 第二类是纠正个案违法行为检察建议。民事诉讼法第二百零八条第三款规定，对审判监督程序以外的其他审判程序中的审判人员的违法行为，检察机关有权向同级法院提出检察建议。第二百三十五条规定，检察机关有权对民事执行活动实行法律监督。根据上述规定，民事诉讼监督规则第七、八章分别就对审判程序违法行为的监督、对执行活动中违法情形的监督提出检察建议的条件、程序等作出具体规定。行政诉讼法第九十三条第三款规定，各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。第二十五条第四款规定了行政公益诉讼中督促行政机关依法履职的检察建议。行政诉讼监督规则第五章就对审判程序违法行为的监督与对执行活动的监督提出检察建议作出具体规定。此外，民事诉讼监督规则第七十三条还规定，对拒绝或者妨碍人民检察院调查核实的，可以向有关单位或者其上级主管部门提出检察建议。行政诉讼监督规则第三十四条规定，人民检察院办理行政诉讼监督案件，发现行政机关有违反法律规定、可能影响人民法院公正审理的行为，可以向行政机关提出检察建议，并将相关情况告知人民法院。纠正个案违法行为检察建议的监督范围是“个案行为”，适用情形限于“违法”。 第三类是类案检察建议。民事诉讼监督规则第十章第一百一十二条规定，检察机关对普遍性、制度性的问题，可以提出改进工作的检察建议，包括同类问题、同类错误、多起案件，以及工作制度、管理方法、工作程序违法或者不当。类案检察建议的监督范围是“类案”，适用情形包括“错误”和“违法”。 以上三类民行检察建议的监督范围涵盖了个案和类案、结果和行为，适用情形涵盖了错误和违法，均是检察机关指出、纠正被监督对象履行职务过程中可能存在的错误或者违法情形，维护国家法律的统一、正确实施。检察机关和当事人可以根据案件具体情况合理采用不同种类的民行检察建议。简单归纳为下表：
二、民行检察建议的效力 民行检察建议定位为程序启动权，其效力是强制性地启动相应法定程序，通俗地说，就是“柔中带刚”。这一效力定位与检察权的程序性特点，以及检察机关其他多数权能的效力特点保持一致。具体包含以下内容： 第一，民行检察建议的效力体现为程序启动，但非实体处分。当检察机关决定采用民行检察建议这一法律监督方式时，意味着相应程序将依法启动：一是检察机关应当指出被监督对象存在的违法、错误或者疏漏等问题，要求其自行处理；二是被监督对象应当对指出的问题自行审查，自行处理，并就是否采纳民行检察建议作出决定；三是被监督对象应当将处理意见按时书面回复检察机关。但是，民行检察建议的效力只限于启动处理程序，检察机关无权代替被监督对象直接进行实体处分。是否采纳民行检察建议，以及如何处理指出的问题，仍由被监督对象自行决定。将民行检察建议的效力限定为程序启动权，可以回应那些认为“检察机关可能成为替代审判和执行的机关”，以及替代行政机关的担心。 第二，民行检察建议的效力具有强制性，但非命令性。民行检察建议的强制性在于：民行检察建议一旦发出，被监督对象就必须启动自查自纠程序，并按时书面回复检察机关，否则就应当承担相应法律后果。这种强制性是民行检察建议基于其权力属性而产生，以法律的强制力为保障，但这种强制并不是命令。命令是自上而下的，发布命令者处于领导者这样的较高位阶，而检察机关和被监督对象不存在领导与被领导关系，且在国家权力架构中通常处于同一位阶。民行检察建议效力来源于法律的强制力，而非来源于领导关系的命令。将民行检察建议的强制性与命令的强制性相提并论，认为检察建议具有“命令性和强制性”的观点，是对民行检察建议效力定位的理解存在偏差，没有看到检察建议“柔”的一面。同样，认为检察建议只是“协商性、弱权性”的观点，只是着眼于实体处分权的归属，没有充分关注民行检察建议在必然启动自查自纠程序方面的强制力和刚性，没有看到检察建议“刚”的一面。 三、民行检察建议的运用 在司法实践中，充分、合理运用民行检察建议，发挥其启动相关程序的效力，可以实现较好的监督效果。 第一，启动调查核实程序。民事诉讼法第二百一十条规定：“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”民事诉讼监督规则第五章第三节对调查核实的适用情形、措施、程序等作了专门规定。行政诉讼监督规则第十三条规定了因提出检察建议需要，向当事人或者案外人调查核实有关情况的情形。调查核实是查清事实、收集证据，提高民行检察建议质量和说服力的重要手段，能够为提出检察建议，以及检察建议未被采纳时的后续程序提供监督依据。因此，一方面，民行检察部门在办案过程中要敢于、善于运用调查核实手段，制定调查方案，必要时成立调查核实办案组，同时加强民行检察人员调查核实工作能力的培养，通过联合办案、轮岗锻炼、专题培训等方式，学习借鉴职务犯罪侦查部门的初查经验，提高调查核实工作的效率和准确性；另一方面，当事人可以向检察机关合理申请开展调查核实等取证工作，并积极提供线索，以便查清案件事实。 第二，启动诉讼程序。目前有两种情况。一是在普通的民事诉讼和行政诉讼中，法院采纳再审检察建议后，由法院院长依职权启动再审程序。二是在检察机关提起公益诉讼工作中，检察建议不被采纳时，由检察机关直接提起公益诉讼。检察建议作为前置程序，督促法定机关、组织提起公益诉讼或行政机关依法履职。当检察建议不被采纳时，检察机关提起民事公益诉讼或者行政公益诉讼，交由法院裁判。 第三，启动党纪政纪责任追究程序。对于在诉讼过程中存在违法违纪行为的，或者是拒绝、妨碍检察机关调查核实的，检察机关可向行为人所在单位发出民行检察建议，责令纠正，要求该单位追究行为人党纪政纪责任。对无正当理由拒不接受检察建议的，可以将检察建议及被监督对象违法违纪情况移送纪检监察部门或上级主管部门，由其追究相关责任人的行政责任和纪律责任。 第四，启动刑事责任追究程序。民事诉讼监督规则第七十三条规定，对于拒绝或者妨碍检察机关调查核实，涉嫌犯罪的，移送有关机关处理。第一百一十三条第一款规定，民行检察部门在履行职责过程中，发现涉嫌犯罪的行为，应当及时将犯罪线索及相关材料移送本院相关职能部门。民行检察建议作为民行检察部门的办案结论，可以作为确认行为人涉嫌犯罪的初步依据，并以此移送侦查部门查处。此外，被监督对象拒不采纳民行检察建议，导致损失进一步扩大，达到刑事立案标准的，民行检察部门应当移送侦查部门，启动刑事责任追究程序。 第五，启动跟进监督程序。民事诉讼监督规则第一百一十六条、第一百一十七条规定了对被监督对象处理结果的审查制度、跟进监督或提请上级检察机关监督制度。交由上级检察机关审查并提出处理意见，提高了监督层级，加大了监督力度，增强了该民行检察建议的权威。 除上述有明确法律规定的运用机制外，根据法律规定的精神，检察机关和当事人还可以从以下方面灵活运用民行检察建议： 一是启动人大监督程序。对无正当理由拒不采纳民行检察建议的，检察机关和当事人可以将民行检察建议及相关材料报送同级人大及其常委会。当被监督对象拒不接受检察机关的监督时，引入人大监督，由人大及其常委会作出客观中立的评判，并决定是否应当运用质询、罢免等方式，促使被监督对象依法纠正。 二是启动社会监督程序。将民行检察建议向社会公布是司法公开的要求。民行检察建议和其他检察法律文书、法院裁判一样，应当向社会公布，尊重公众的知情权和监督权。当被监督对象无正当理由拒不采纳民行检察建议时，法律应该允许检察机关和当事人向社会公众和新闻媒体披露该民行检察建议的内容和基本情况，接受社会的评判和监督。这既是给被监督对象施加压力，也是对检察机关结论是否准确、当事人主张是否合法的检验。 总之，了解掌握民行检察建议“柔中带刚”的效力特点，在实践中充分运用，在立法上不断完善，对于检察机关办案、当事人维护自身合法权益，具有重要作用。 |
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