 控制性详细规划与城市设计 Regulatory Planning and Urban Design 摘 要 论文以住建部出台的《城市设计管理办法》为背景，回顾了控制性详细规划和城市设计的发展历程和各自的思维特征。通过分析比较两者的异同，认为控制性详细规划和城市设计成果最终可以“殊途同归”的本质是其同质性。针对当前中国城市建设存在的问题，从提高塑造城市空间的“设计含量”的观点出发，认为城市设计应该取代控制性详细规划成为法定规划内容。 关 键 词 城市设计；控制性详细规划；规划思维；设计思维 0 引 言 为积极推动中国特色城市设计实践活动的深入开展，2017年3月，住建部选择了20个城市作为新一轮城市设计实践的第一批试点城市，并同时出台了《城市设计管理办法》（以下简称《办法》），这一举措对于从实务角度探索具有中国特色的城市设计无疑有着积极的意义。
《办法》将城市设计分为总体城市设计和重点地区城市设计，并描述了重点地区的具体地段、编制要求等等内容。对于重点地区范围以外的其他地区，《办法》的表述是：“可以根据当地实际条件，依据总体城市设计，单独或者结合控制性详细规划等开展城市设计”。
同时，《办法》还规定：重点地区城市设计的内容和要求应当纳入控制性详细规划，并落实到控制性详细规划的相关指标中。重点地区的控制性详细规划未体现城市设计内容和要求的，应当及时修改完善。
不难发现，在中观和微观城市空间层面上，无论是讨论城市设计的理论问题还是实践操作，一个不能回避的话题就是“控制性详细规划与城市设计的关系问题”。
对于这个问题，《办法》至少表达了以下两个观点：一是城市重点地区必须做城市设计，而城市重点地区以外的其他地区应做控制性详细规划，城市设计则可量力而行；二是在实施环节，城市设计成果与控制性详细规划成果可以合二为一，对于未体现城市设计成果的控制性详细规划，可以依据城市设计做补充、修改和完善。
这些表述虽然没直接描述控制性详细规划与城市设计的关系，但是至少说明了两个问题：非法定的城市设计成果在某种程度上可以替代作为法定的控制性详细规划成果；在空间层面上控制性详细规划和城市设计实际上是在做同一件事情。
笔者认为这一话题是当下中国城市设计领域中敏感和关键的问题之一，或许是影响中国城市设计学科健康发展的原因之一。因此开展对这一问题的讨论将有助于理清城市规划和城市设计的“分层”关系，从而促进中国特色的城市设计学科步入健康的发展轨道，避免在操作环节因城市规划与城市设计过程重复或重叠造成的不必要浪费。 1 关于控制性详细规划 1.1 发展历程 新中国建立以后，由于计划经济体制的原因，中国的城市建设一直处于“自上而下”的集权控制状态。城市规划分城市总体规划和详细规划两个层次，计划和规划融为一体，而且持续管控了中国城市建设三十多年。
直到1980年代，为了适应计划经济向市场经济体制的转变、城市土地由计划性划拨到有偿使用的转变，城市土地管理平台和开发方式发生了根本性变化，旧的管理体制受到了巨大冲击。
1982年，上海市城市规划院在“虹桥开发区规划”中，参考和借鉴美国的区划技术（zoning），按照国际惯例要求，探索出了一种“全新”的、以土地出让为导向的详细规划形式，打破了传统详细规划“摆房子”的规划模式，被认为是中国控制性详细规划实践的“开河之作”，从此拉开了对传统详细规划改革的序幕。
此后，全国各地的规划师们受上海市城市规划院的影响，纷纷借鉴美国的区划技术和城市设计弹性实施策略，以适应土地开发管理为核心，在详细规划改革方面做了大量的学术探索和大胆实践，最终形成了一套比较成形的控制性详细规划的成果范本，引起全国范围内的规划设计院学习、借鉴和持续讨论。
在此基础上，1990年代以后住建部陆续出台了《城市规划法》、《城市规划编制办法》和《城市规划编织办法实施细则》，提出中国的城市详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划两个层次，并进一步明确了各自的编制内容和成果形式，于是一场轰轰烈烈的控制性详细规划在城市建设用地范围内的“全覆盖”运动全面开展起来了。
2001年以后《城乡规划法》和新的《城市规划编制办法》开始实施，对控制性详细规划成果又提出了更加规范和完善的要求。
从此，具有中国特色的控制性详细规划作为连接城市总体规划和详细规划之间的“桥”，正式上升为法定规划，成为审批城市土地使用和建设项目的法律依据。控制性详细规划的提出，对于科学使用城市土地、促进城市经济快速发展、加速中国城市化进程起到了积极作用。
1.2 思维特征 综上所述不难看出，控制性详细规划在中国的出现与发展，是以中国当时的计划经济体制下形成的城市规划体系框架为背景，在传统详细规划的基础上逐渐衍生和独立出来的，笔者认为这是为适应城市土地市场化的建设环境所采取的一种“改良”措施。而且这一“改良”是以规划行政管理部门和规划院为主导进行推动和探索的，以鲜明的“规划思维”为特征，是对传统详细规划方法逐渐改革、修正的过程。
控制性详细规划以学习和借鉴美国的区划技术为源头，其革命性变化是摒弃了当时详细规划“摆房子”的空间形体规划与设计方法。虽然在控制性详细规划编制过程中也涉及到形体设计环节，由形体设计再过渡到抽象的平面图则和控制指标表，但是控制性详细规划更多关注在总体规划体系下将其作为土地利用管理的工具，而忽略了对美国区划技术中空间形态控制技术的学习和借鉴，如街墙（street wall）、曝光面（sky exposure plane）和退界（setback）等基本概念在历次控制性详细规划演变过程中都没有得到足够的重视（图1）。
 图1 美国区划技术对空间形态的控制技术 虽然控制性详细规划也是创造性极强的规划与设计工作，但是受城市规划惯例的影响，“编制”控制性详细规划的理念远远大于对城市物质空间的“设计创作”，往往侧重于关注二维的土地利用和“单个地块”的土地出让条件，如地块划分、市政设施、控制指标等等，对三维的空间整体形态的构想和探索等空间、行为与特色等“设计含量”高的内容显得比较薄弱，城市空间碎片化现象凸显，城市空间往往成为由一个个各自为政的“烛台式”街坊地块组成的城市景观（图2）。
 图2 小地块控制下“烛台式”的城市景观 从对城市物质空间设计层面上分析，目前编制控制性详细规划存在的主要问题是对城市空间作为生活与活动、景观与特色方面的研究不够，控制指标的科学依据不够充分。一些控制指标仅凭经验或套用规范条文，有的指标甚至凭“拍脑袋”得出，在三维空间、城市形象、风貌特色和行为活动等方面，显得力不从心。
由于控制性详细规划自身的弊端越来越明晰地显现出来，各地纷纷效仿深圳市的经验，积极开展单独编制城市设计项目的国际咨询。但是普遍存在的状况是，对做过控制性详细规划的同一地段，在做城市设计创作时，常常是以对控制性详细规划科学性的质疑和修改开始的（图3）。  图3 调整前后的设计地段控制性详细规划 2 关于城市设计 2.1 发展历程 几乎与控制性详细规划开始在中国探索的同一时间，美国的城市设计思想被整体引入到了中国，同行们力图用城市设计的思想方法改变城市规划对建筑设计“终极蓝图模式”的管控手段，以适应城市建设向市场经济的“转轨”。
美国城市设计概念是针对城市规划领域中关注城市物质空间设计的比重越来越小，导致在偏重二维平面的城市规划与偏重三维空间建筑学之间出现“空隙”时提出来的。1956年在美国哈佛大学召开的首次城市设计国际学术研讨会，提出了城市设计是一门新兴学科，当时比较一致的学科定位是：城市设计是弥补城市规划和建筑学、景观建筑学之间空隙的“桥”。希望通过倡导城市设计，把偏重平面的城市综合规划和关注空间的建筑和景观建筑设计联系起来，由此形成一个连续的控制和引导城市建设的“造城体系”。无论当下城市设计的内涵变得如何丰富，其学科赖以生存的空间是十分清晰的，并得到了广泛认同（图4）。
 图4 四个学科和学科方向之间的关系示意 1960年代，在美国城市设计实践领域，以乔纳森·巴奈特（Jonathan Barnett）为代表的第一批被称之为“城市设计师”的群体，他们以著名建筑师为主体，在纽约开始了城市设计的实践探索，其实践经验在国际上产生了深远影响。如今在西方的城市设计集群中，作为城市设计师的领衔人和协调人基本上都是建筑师。
纽约的城市设计体系也是在美国区划技术的基础上发展演变而来的。值得注意的是，当城市设计概念在纽约付诸实践时，纽约城市建设完全是小规模的街区再开发项目，区划技术也已经从消极的简单控制转向了积极的弹性控制。关注的重点发生了根本的变化，从关注单体建筑转到了关注城市公共空间质量，并非单纯作为土地开发管理的工具了。
纽约的城市设计概念以空间形态为切入点，除了对区划条例中建筑性质、开发强度、限高等等的控制外，重点对影响空间形态的建筑形态元素提出导控要求，诸如街墙、曝光面和退界等基本概念，并配合城市设计导则技术（design guidelines），探索出容积率奖励、空中开发权转移和容积率转让计划等弹性实施策略。
当时城市设计实践最为活跃的内容是弹性控制概念的引入，通过公私利益平衡原理，将控制沿街建筑的高度、提供公共空间和环境设施的控制目标与开发活动结合起来，从而调动了私人开发的积极性，保证了城市环境中的卫生、安全、舒适与健康。
然而，城市设计概念引入到中国以后，其概念几乎被一分为二了，一方面城市设计的整体空间概念被作为了一种“美化城市空间的工具”，导致城市广场、步行街和街面粉饰工程大量出现。另一方面，城市设计的控制技术被用作对传统详细规划的一种“改良”的手段，从而出现了独具中国特色的详细规划类型——控制性详细规划。
虽然以深圳为代表的许多城市为了保证城市整体空间质量，纷纷自发地开展了单独编制的城市设计，但由于城市设计并非是“法定化”的规划类型，最后只能与控制性详细规划“绑定”在一起才能实施，最终在一定程度上还是影响了城市设计目标的实现。
2.2 思维特征 在美国，城市设计概念最早是建筑师提出来的。美国伊利尔·沙里宁最初的城市设计人才培养计划，是设想把城市设计纳入建筑教育计划，通过灌输城市设计思想，把建筑学与城市规划密切联系起来。
2002年以后美国城市设计人才培养计划的共性之一是要求城市设计硕士研究生须具有建筑学、景观建筑学或与设计学相关的本科学位，其教学计划中设计课被作为了核心程。因为与建筑设计比较起来，除了城市设计的空间尺度比较大以外，城市设计项目持续的时间也比较长，面临着更多的复杂因素，城市设计师要具备建筑师或景观建筑师的业务素质，还应具备城市设计的专门知识和职业能力。
很显然，美国城市设计人才培养计划强调的是受教育者要具有“设计思维”的基础，其教育过程也贯穿着对“设计思维”的进一步训练，与此同时增加“规划思维”的有关知识。这是由于城市设计师的工作介于规划师和建筑师之间，其思维模式在两者之间相互渗透的过程中是一个交叉渐变的连续过程。即“规划思维”和“设计思维”并重（图5）。
 图5 两种思维模式的关系比较 鉴于城市设计的复杂性，当下西方城市设计教育有两个比较明确的体系：一是高等院校的硕士研究生教育体系，二是行业协会主导下的跨行业职业继续教育体系。以澳大利亚为例，自1996年澳大利亚建筑设计专业委员会提出“国家城市设计教育战略”后，国家和地方政府机构依托介于大学和政府管理部门之间的再教育机构，建立了以工程实践需求为核心的城市设计教育体系（UDEP）。把城市设计继续教育从建筑师、城市规划师、景观建筑师，扩展到了测量师、土木工程师和交通规划师（图6）。
 图6 澳大利亚的城市设计教育计划联盟 长期以来，中国的城市设计一直被定位在“渗透于城市规划的各个阶段”，在教学体系中被视为城市规划专业的一个特别方向。城市设计的工程项目、学术活动和人才培养一直偏重在城市规划的学科框架内。
因此，在中国城市设计学科的形成和发展过程中，城市规划和建筑学学科的参与程度和发挥的作用极不均衡。网络问卷调查发现，有90 .15%的建筑师很少做过或者没做过城市设计项目，而89.72%的规划师表示做过城市设计项目，其中包括相当数量的理学背景的城市规划专业的人员（图7）。
 图7 建筑师和规划师承担城市设计项目情况 显然这是由于中国的城市设计项目基本上都是由“规划院”承担造成的，因此一些城市设计项目往往局限于“规划思维”，其实施在不同程度上缺乏对城市空间整体性与连续性的考虑，造成了“只见建筑不见城市”的碎片化空间状态。
美国城市设计学科虽然衍生于区划技术，但是其发展演变始终由“设计思维”所主导，无论城市设计成果中的控制性内容和引导性内容，都是基于对从三维空间角度城市空间格局的整体考虑基础上形成的，从而保证了城市空间的整体性和多样性，如旧金山总体城市设计（图8）。  图8 旧金山城市设计中的“街墙”控制 3 控制性详细规划与城市设计比较分析 3.1 中国当下城市设计和控制性详细规划比较 表1是根据大量文献资料和案例研究整理出来的，从中可以明显看出控制性详细规划与城市设计之间有诸多的相同点和不同点，而且这些相同点是内在的、本质的，不同点则是外在的、主观的。由于其在本质上的同质性，两者才可以在实施阶段殊途同归，“绑定实施”。此外，由于两者都在不同的角度持续地学习和借鉴美国的区划法和城市设计，所以许多学者都指出：现在城市设计越来越象控制性详细规划，控制性详细规划也越来越象城市设计。
3.2 比较分析 表2是2002年由中国建筑工业出版社出版的《城市规划资料集》第四分册中所列的“控制性详细规划控制指标体系表”。其中城市设计的内容仅限于建筑体量、建筑色彩、建筑形、其他环境要求、建筑空间组合，建筑小品设置。笔者认为这样的认识与“城市设计及其理论”作为二级学科的内涵有相当大的距离。
控制性详细规划是把基于市场经济体制下产生出来的区划技术，同计划经济下衍生出来的中国传统详细规划结合起来的一种独具中国特色的规划类型，并不是一个学科。中国当下的城市设计概念是学习和借鉴产生于市场经济的社会环境中的美国城市设计概念，经过了三十多年的本土化研究与探索形成的一个二级学科和成熟的设计类型，完全具备了承担城市总体规划和建筑设计之间“桥”作用的学科与职业层次。 4 结 论 《城市设计管理办法》第三条指出：“城市设计是落实城市规划、指导建筑设计、塑造城市特色风貌的有效手段……通过城市设计，从整体平面和立体空间上统筹城市建筑布局、协调城市景观风貌，体现地域特征、民族特色和时代风貌”。
住建部副部长认为：城市设计是弥补城市规划体系中缺乏“设计城市”的环节，要用设计的手段，对城市格局、空间环境、建筑尺度和风貌进行精细化设计。要让城市设计有用，切实指导和规范建筑工程、公共环境和空间等。
但是，就目前城市设计成果必须与法定的控制性详细规划“绑定实施”的现状来看，在城市设计成果转译的过程中，城市设计概念和意图都有不同程度的衰减，导致城市设计之“桥”的作用得不到充分发挥，业已成为影响中国城市设计实施的关键问题，同时也影响城市设计作为一门学科的生存与发展。
在当下存量时代，小规模、渐进式的城市更新项目越来越成为中国城市建设的主旋律，此时保证“设计城市”的理念和操作环节对下一层次设计产品的直接导控显得尤为重要。
鉴于中国特色的“控制性详细规划”已经完成了从计划经济向市场经济转型“应急工具”的使命，取而代之的应该是“规划思维”和“设计思维”共同作用的“城市设计”（图9）。“要让城市设计有用”，就应将其纳入法定的中国城市规划编制体系之中，让城市设计“提供一种机制”，从而使城市设计思想能整体协调各个相关专业的设计与建设。因此，及时修改城乡规划法很有必要。
 图9 城市设计法定化构想 与此同时，让建筑师成为“城市设计集群”中的主要角色也至关重要，因为城市设计是一个艺术和技术交织的、连续的复杂过程，是社会价值观的综合体现。美国《执业建筑师实践手册》明确提出“城市设计是建筑师应该拓展的业务”，吴良镛先生在《广义建筑学》一书中也指出：“城市设计是建筑师当然的领域。”
显然，在建筑师职业培训的过程中，城市设计的内容不可缺少,需要另辟专题讨论。 Bonus Time 福/利/时/间 版面概览 |
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