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导语： 闲置土地的造成原因和具体情况并不是本文的讨论重点，本文也不涉及对于房地产市场的走势或者部分开发商囤地行为的分析。我们对于土地闲置的分析主要是针对不同的土地闲置原因，结合政府有关部门将会采取不同的处理办法，提示开发商及有关融资机构（如，银行、信托公司、资产管理公司等）予以了解，并提醒相关方考虑采取一定的预防及应对措施。由于篇幅所限，本专题将分为上、下两部分。 五．闲置土地认定对于抵押登记及相关权利人的影响 1.因被动原因造成闲置的土地，抵押时一般可以办理抵押登记 按照办法第十三条的规定，“如因被动原因(亦包括已开发，但未达到相关要求，且中止开发一年的土地)造成的土地闲置，土地主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。 闲置土地设有抵押权的，土管主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。” 针对闲置土地的具体处置方案，如，对于采取协议有偿收回国有建设用地使用权和置换土地方式进行处置的，原国有建设用地使用权人不再享有原土地使用权，也不可能用原地进行抵押融资。对于采取延长动工开发期限，调整土地用途、规划条件，由政府安排临时使用这三种方式土地进行处置的，则在处置完成后，原国有建设用地使用权人如果继续享有土地使用权，在实际项目中，有取得政府对于闲置土地的处理意见后再使用该土地进行抵押融资的情形。 由上可见，在基本为被动囤地的原因造成的土地闲置时，如土地上已设置抵押权的，土地的抵押权人有着较高的知情权，能够及时了解拟订闲置土地的方案，能够较为主动地维护自身权益。但抵押人应当及时通知抵押权人关于土地闲置的相关事项，抵押权人也应当持续关注项目土地的开发进度及相关事项，积极关注拟订闲置土地的处置方案。 2.因恶意囤地、炒地原因造成闲置土地，抵押时一般不予办理抵押登记 对于恶意囤地、炒地的，在土地主管部门按程序处理完土地问题前，当地登记机关一般不予受理该国有建设用地使用权人新的用地申请，也不得办理被认定为闲置土地的转让、出租、抵押和变更登记。 故，当被认定为恶意囤地、炒地行为造成的土地闲置时，土地的抵押登记将会暂停办理。唯有相关土地得到土地主管部门的处理后，方能够办理抵押登记。 而针对何谓恶意囤地、炒地，目前全国性法律法规中未有明确约定。这使得政府部门在认定该行为时，自由裁量度较高。 针对这一情形，对于开发商的融资及相对应的融资机构的权利会产生较大的影响。 在本所最近办理的全国各地案例中，涉及土地抵押程序时往往有关于是否涉及土地闲置的要求。如，东莞市办理土地抵押需要前置程序，即为土地的权籍调查，在土地抵押办理的材料中还需要提交相关部门出具的《闲置土地审批表》。这些均为土地抵押登记中土地闲置问题越发得到政府部门重视的信号。因此，无论是开发商还是相关融资机构均应重视土地的闲置问题。 六．闲置土地的应对方案 1.被动的闲置土地 针对被动原因(亦包括已开发，但未达到相关要求，且中止开发一年的土地)造成的土地闲置，建设用地使用权人应当如何应对，办法第十二条已有规定，上文也较多涉及，主要是需要当事人积极与土地主管部门协商土地处置方案，故在此不再赘述。 2.主动的闲置土地 除尽快开发及/或缴纳相关的土地闲置费用外，有关主体可适当采取以下救济方式： A.行政救济 根据办法第十五条及第十六条，土地主管部门在作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，土地主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。 上述系法律法规赋予建设用地使用权人的救济权利，能够及时参与其中，并干预不当的行政决定。 B.用地临时安排 如果目前项目开发因各种原因实在无法继续开发，而又不想承担较高的土地闲置费或土地被无偿回收的风险，目前相关地方政府部门也为一些特殊情况的土地开发放开了一定的选择。 根据《广州市闲置土地处理办法》第十七条规定： 已领取国有土地使用证的闲置土地,用地单位提出申请的, 可以1) 由用地单位负责建设、养护临时绿地、广场等; 2) 临时用作停车场。闲置土地临时使用期限一般不得超过2年。用作临时绿地和广场的,临时使用期间免收土地闲置费; 用作停车场的,临时使用期间按原计征标准的60%计收土地闲置费。 又根据关于发布《上海市闲置土地临时绿化管理暂行办法》的通知的相关规定，为了充分利用闲置的土地建设临时绿地，改善城市生态临时绿地环境和市容景观，上海市行政区域内闲置的土地具备绿化条件的，可以建设临时绿地。存续期间超过1年(含1年)的，建设临时绿地的建设用地单位可以向市或者区、县土地管理部门申请享受以下优惠： 1) 临时绿地存续期间免缴土地闲置费； 2) 临时绿地存续期不计入土地使用期限； 3) 法律、法规、规章和市人民政府规定的其他优惠。 由上可见，在符合一定条件和手续下，相关主体可以考虑变通申请临时用地的方式进行。 C.政府部门的协调 由于国家层面尚未有法律法规对于恶意囤地、炒地行为进行明确界定，这导致了地方政府在认定该行为时，自由裁量度较高，并未有统一、明确的标准，故与政府主管部门的联系甚为重要。有关主体应当保持与政府主管部门的联系，可及时的了解相关的土地政策及动向，并能够更好将自身土地闲置产生的原因向有关部门进行解释，避免归入恶意囤地、炒地等行为，从而影响后续的抵押及融资。 D.融资机构的注意事项 针对开发贷的融资项目： 如融资机构尚未成为抵押权人的情况下，融资机构 1) 综合考虑项目情况是否进行贷款发放； 2) 不应在已知为闲置土地且土地闲置问题尚未得到有关部门处理的情况下，同意办理抵押登记; 3) 在融资款项发放前，考虑是否应当将土地抵押设置为先决条件及如将其设置为先决条件，需综合评估抵押登记能够实现的可能性、完成的时间性及资金调配的成本等进行条件的设置； 4) 是否考虑抵押的替代担保方式，使用其他物保或者人保等； 5) 应当设置相关的违约条款，以保障自身权益。 如已成为抵押权人，融资机构应当 1) 积极关注土地的开发进展，预防土地成为闲置土地，如被认定为闲置土地的，敦促抵押人尽快开发并缴付相关费用，避免土地被无偿回收； 2) 关注政府行为的适当性，如政府有不当的行政行为，应当积极促使国有建设用地使用权人采取行政救济行为； 3) 如因国有建设用地使用权人自身原因影响了抵押权人的权利，向抵押人主张违约责任。 当进行融资的土地系被动闲置的情况，融资机构可持续关注项目土地的开发进度及相关事项，积极关注拟订闲置土地的处置方案。 |
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