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土地抵押是银行信贷业务中最常用的风险缓释措施之一，但银行接受土地抵押后并非“高枕无忧”，抵押土地长期闲置存在被无偿收回的风险，可能导致银行的抵押权被悬空。 近期，某地产集团旗下公司多个地块因超期未动工开发建设，被政府无偿收回，引发市场关注。有分行亦向我部咨询某项目抵押土地开发长期停工造成闲置及可能被收回风险的防范措施。经了解，我行部分抵押土地亦存在闲置情形，要及时采取措施防范抵押土地被强制收回的风险。 结合抵押土地处置实践及相关案例，我部进行了专题分析，现就相关风险及防范措施提示如下： 一、抵押土地长期闲置存在被无偿收回的风险 闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。 对于认定的闲置土地，根据造成土地闲置的原因，可采取无偿收回或协商处置等不同的处置方式。 对于非因政府、政府有关部门的行为造成未动工开发的闲置土地，按以下方式处理：（1）未动工开发满一年的，土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向土地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。（2）未动工开发满两年的，土资源主管部门报经有批准权的人民政府批准后，向土地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。 虽已动工开发但不满足开发面积或投资总额等条件的闲置土地，或因政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，土地主管部门应与土地使用权人协商，选择延长动工开发期限、协议有偿收回土地使用权等方式进行处置。 二、抵押土地被强制收回风险的防范措施 1.及时采取诉讼保全措施查封土地 查封土地系司法机关为保证案件的执行而作出的保全措施，征收决定是行政机关依据相应事实和法律作出的行政决定，两者分别是司法权与行政权的运用。诉讼保全查封后，抵押土地成为司法查封标的，司法机关将主导查封土地的处置，未经法院许可任何单位不得进行处置，注销抵押登记亦难以进行，此时抵押土地的处置不再是行政机关与抵押权人，而是行政机关与司法机关的博弈，故一经发现抵押土地存在被认定为闲置土地时，分行应尽快推动诉讼保全工作。 例如，在中国农业银行股份有限公司西峡县支行与淅川县人民政府一审行政判决书[（2018）豫13行初122号]中，审理法院认为：本案所涉土地于2015年已被人民法院裁定查封，现已进入执行程序，该土地已办理抵押登记，并被人民法院依法查封、进行执行过程中，被告不宜收回该国有土地使用权，改变土地使用权人，该收回行政行为阻止了人民法院执行和影响了申请执行人对抵押物权合法权益的及时实现。分行应及时启动诉讼保全措施，通过司法途径保全土地现状，并经由司法途径公开处置抵押土地，保障优先受偿权利。 在法院查封土地之前，如果土地闲置已经超过两年，行政机关收回土地使用权要通过司法途径，并付清相应的债务。《最高人民法院第一巡回法庭巡回区四省区行政审判法律适用若干疑难问题的意见》第27条规定：法院查封之前，土地闲置已经超过两年的，市、县人民政府有权无偿收回土地使用权。但是，作出决定的市、县人民政府应当函请有关人民法院依法及时解除查封。人民法院及时解除查封的条件应当是，政府向债权人支付相应的债务及利息款项，结清查封土地上的债务。政府采取无偿收回闲置土地作为行政处罚措施时，仍应障债权人的合法权益。 2.对抵押土地代位物或权益主张优先受偿 抵押土地被认定闲置土地，甚至被注销抵押登记，并不意味着抵押权人必然丧失优先受偿权。《民法典》第三百九十三条规定了担保物权消灭的情形，主要包括：（1）主债权消灭；（2）担保物权实现；（3）债权人放弃担保物权；（4）法律规定担保物权消灭的其他情形。抵押土地被认定为闲置土地，政府回收建设用地使用权虽导致了其上所设立的抵押权注销登记，但并不意味着原抵押土地上所设立抵押权当然消灭。抵押物灭失而导致抵押权消灭的前提是抵押物灭失后不存在赔偿金，否则，根据担保物权的物上代位性原则，抵押权的效力仍及于建设用地使用权被政府收回后而取得的代位物上。 例如，在光大银行温州分行与耀华电器集团借款合同纠纷[（2016）浙03民终6394号]一案中，二审法院认为，涉案土地因政府及相关部门的其他行为导致闲置，由政府收回并对土地地使用权及抵押权进行注销，并不属于法律规定的担保物权消灭的情形，效力仍及于涉案土地使用权被政府收回后而取得的代位物或权益，可在抵押限额内优先受偿。 3.在必要时提起行政诉讼维护权益 根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》的规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。虽然一般债权人不能提起行政诉讼，但抵押权标的系土地，抵押权人与闲置土地无偿收回、认定存在法律上的利害关系，故银行作为抵押权人可以提起行政诉讼。 例如，在五指山市国土环境资源局等诉中国农业银行股份有限公司五指山市支行收回国有土地使用权纠纷案[（2014）琼环行终字第2号]一案中，审理法院认为，畜牧业公司未能清偿所欠五指山农行的贷款，五指山农行的债权尚未实现，故五指山农行仍为本案所涉土地的抵押权人，五指山市国土局决定收回该地，涉及到五指山农行的合法权益，五指山农行与五指山市国土局作出的收地公告具有法律上的利害关系，其依法可以提起本案诉讼。 三、加强抵押土地管理的优化建议 1.加强贷后管理与增加风险缓释措施 当前房地产行业面临较大流动性压力，加之闲置土地清理整治政策趋严，如海南省制定了《海南省闲置土地认定和处置规定》，土地因闲置被收回情况的可能将增多，分行要及时关注当地土地管理政策。 加强土地押品贷后管理，动态重估抵押土地，开展闲置土地专项核查，核查土地是否存在长期闲置情况；关注施工开发情况，督促抵押人尽快施工开发建设；一经发现存在土地闲置情形，可要求借款人增加其他担保或风险缓释措施。 防范风险要做好先手棋，存在被认定为闲置土地风险时，分行要督促抵押人尽快推进施工开发，加强与当地政府的沟通，推动项目复工或通过引入新的第三方盘活项目，平衡各方利益的综合处置方案。 2.抵押权人要积极参与闲置土地的认定程序 收回国有土地使用权是地方政府及其土地管理部门管理、保护和开发土地资源的重要行政管理措施，主要是以行政处理决定和行政处罚决定两种方式进行。闲置土地的认定、收回涉及多个环节，抵押权人有知情权和参与权。 认定闲置土地要先行调查核实，并向社会公开闲置土地的位置、闲置时间等信息。无偿收回闲置土地时，《收回国有建设用地使用权决定书》要同时抄送相关土地抵押权人。此外，闲置土地设有抵押权的，土地主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知抵押权人。 作为抵押权人银行主要是参与程序的权利，故应密切关注土地部门管理动态及公开信息，推动作为行政相对人的抵押人加快开发、积极举证，避免抵押土地被认定为闲置土地及后续被强制收回的风险，并视风险研判情况及时采取诉讼保全措施抑或进行债权转让最大限度维护银行权益。 |
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