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随着我国全面依法行政、建设法治政府进程的加快，提高规范性文件的起草质量，已引起行政机关工作人员足够重视，同时，规范性文件草案说明的起草也成为行政机关工作人员必备的行政能力，为此我办对各县市、州直各部门在实践中又需要从理论上对规范性文件草案说明的起草加以指导。 一、规范性文件草案说明概述 起草规范性文件应当包括规范性文件草案主文及其说明。规范性文件草案的说明是指，规范性文件的起草机构为便于有关部门或人员对草案提出意见或建议，便于审查机构对草案进行审查。规范性文件草案的说明作为一种行政公文，产生的历史很短，它是在《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》公布后，在我国依法行政的进程中，经常出台规范性文件的必然要求，类似于法规规章草案的说明。 在实际工作中，行政机关的有关人员往往忽视规范性文件草案的说明。一个好的草案说明，可以帮助有关人员及时了解文件起草背景，明确制定目的，理解主要内容，发现问题和不足，提出好的意见和建议，或者推动有关方面及时作出决策。因此，规范性文件草案的说明对于行政机关提高规范性文件通过的效率，提高规范性文件的质量，具有十分重要的意义。 二、制作规范性文件起草说明的必要性和作用 （一）制定的必要性 陈述应当制定本规范性文件的理由。规范性文件规定事项所涉及的相关基本情况、存在的主要问题及其原因、必须通过制定规范性文件予以规定的理由等内容，并且主要说明立项、调研、起草、征求意见、协调、修改等法定程序的相关情况。 （二）制定的作用 1、为起草人员服务。规范性文件草案的起草说明是起草人员对该规范性文件草案的总体思路、方向框架、主要内容成熟化、系统化过程的记载。“说明”讲不清就很可能是“文件草案”思路不清晰或不正确。 2、为被征求意见单位和有关人员服务，可以为规范性文件草案征求意见单位和人员提供理解的依据，提高征求意见的效率和质量。3、为法制机构服务。规范性文件草案在提交政府常务会讨论之前，要由政府所属工作部门的法制机构进行合法性审查，没有说明或者说明不完善，法制机构的工作人员或有关专家很难对其作出高质量、高效率的审查。4、为规范性文件备案审查服务。规范性文件的起草说明有利于审查机构了解起草背景、所采取的手段、措施的客观依据等，有利于提高规范性文件备案审查的效率。5、为宣传、研究该规范性文件服务。规范性文件公布后，该规范性文件的起草说明还为召开规范性文件新闻发布会时，介绍该规范性文件的背景，撰写相关新闻稿件等发挥重要作用。 三、制作规范性文件草案说明的结构和重点内容 （一）起草规范性文件的结构 1、标题。规范性文件的标题又由正标题和题注两部分组成。正标题一般表述为：《关于〈×××××草案〉的说明》。题注应根据不同的场合有不同的表述。如在起初起草部门内部征求意见，可署名为《×××××》起草组；如起草部门对外征求意见，应署名本起草部门即征求意见单位。 （二）起草规范性文件重点内容 2、正文。正文是规范性文件草案起草说明的重点内容。关于规范性文件草案说明的主要内容，法律、行政法规没有规定，国务院或甘肃省法制办也没有作出规定，所以我办结合我州实际总结出规范性文件起草说明的几个内容。（1）制定该规范性文件的必要性。（2）起草过程。起草过程包括起草该规范性文件涉及有关问题的调研情况，草案征求意见及意见的采纳情况，对涉及多个部门职权时有关争议的处理和协调情况等。（3）起草该规范性文件的依据。（4）草案主要内容的说明。这是规范性文件草案说明的主要内容。在这一部分的开始，要简要介绍该规范性文件的条款数、内容基本构成等，属于修订的规范性文件还应说明修订的部分。接下来应介绍该规范性文件拟解决的主要问题以及拟采取的主要措施。（5）其他需要说明的问题等。 3、结尾。结尾部分应当用较短的的文字表示请求提出意见或提请会议审议讨论。 四、规范性文件草案说明在起草过程中存在的问题主要是： 1、说明过于简单。绝大多数的规范性文件草案说明，特别是市县人民政府及其工作部门的规范性文件草案说明，寥寥二三百字，轻描淡写介绍了起草目的、制定依据和主要条款，根本没有说明必须说明的问题，没有起到说明应有的作用。 2、事后补写说明。撰写说明的主要目的是为了对规范性文件草案提出意见、为审查决定提供辅助性作用，但在实际工作中，一些行政机关在起草规范性文件时，根本没有撰写说明，而是在事后为了应付规范性文件检查，或者为了规范性文件的上报备案而补写了简单的说明。 3、说明要素缺失。规范性文件草案的说明只有对起草该规范性文件的背景情况、管理现状、制定依据、指导思想、起草经过、主要内容、协调情况、主要问题或重要内容进行详细介绍后，才有助于被征求意见单位、审查机构提出意见和有效审查。目前许多行政机关的规范性文件草案说明要素严重缺失，起不到说明应有的作用。 五、起草规范性文件草案说明应注意的问题 1、说明要先于规范性文件草案而起草。既然规范性文件草案的说明是该规范性文件起草过程的记载，而起草文件首先要确定指导思想、制定目标等，这些都应当先于规范性文件的草案而记载。起草规范性文件需要先确定起草的指导思想、基本思路、制定目的、起草依据、管理对象的基本情况等，这些事项和内容都是说明的重要内容应加以记载和不断充实完善。从另外一个角度讲，只有事先确定了该规范性文件起草的指导思想、制定目的、基本框架等，才便于起草具体条文。所以，在起草规范性文件的实践中，一定要强化说明先于文件草案，养成先起草规范性文件草案说明的习惯。规范性文件草案说明应先于规范性草案起草并与规范性文件的起草同步修改、完善。 2、规范性文件草案的说明，内容一定要翔实。这是针对目前规范性文件草案说明内容的过于简单而提出的。能把规范性文件草案的说明内容写多也不是一件容易的事，必须要有一定的相关工作经验和知识储量。因此，通过写实规范性文件草案的说明，开始写长写实点，然后再根据需要作必要的浓缩与精炼，可以使规范性文件草案说明内容更加充实，更有针对性。 3、规范性文件草案的说明应当有说明人。规范性文件没有说明人，不能说明其真实性，也不能反映其说明的效力。规范性文件的说明人是不断变化的，最后一个说明人应当是起草该规范性文件主管部门或机构的主要负责人。规范性文件还应当注明其说明的日期。 |
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