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作者：陈娅 广西思贝律师事务所合伙人 两类文件的发文步骤有所差别。我们在提供咨询和服务的过程中，发现经常有一些环节或者细节被忽略。以下以政府规范性文件为例对制定流程予以梳理： 1 一、调研起草 （一）调研 起草行政规范性文件，应当对制定行政规范性文件的必要性、可行性、合法性、合理性，以及与相关政策措施的协调性等进行调查研究，对所要解决的问题、拟确立的主要制度和措施、预期效果、社会风险以及其他可能产生的影响等进行评估论证。 （二）起草 1.这里首先需要厘清制定机关和起草单位。 制定机关。行政规范性文件的制定机关即发文机关。 行政规范性文件的制定主体包括： ①各级人民政府 ； ②县级以上人民政府工作部门； ③县级以上人民政府的派出机关； ④法律、法规、规章授权的具有管理公共事务职能的组织。 起草单位。行政规范性文件的起草单位即承担起草任务的部门。 政府规范性文件由本级人民政府组织起草，可以确定由其所属一个或者几个部门具体负责起草工作。行政规范性文件的内容涉及两个或者两个以上部门职权的，可以由两个或者两个以上部门联合起草；联合起草时，以一个部门为主，其他部门配合。 部门规范性文件由本部门组织起草，可以确定由其一个或者几个所属机构具体负责起草工作。 起草行政规范性文件，可以邀请有关机构、专家参加，也可以委托有关机构、专家起草。 2.文件制定要求 凡法律、法规、规章和上级文件已经作出明确规定的，现行文件已有部署且仍然适用的，不得重复发文；对内容相近、能归并的尽量归并，可发可不发、没有实质性内容的一律不发，不得照抄照搬照转上级文件、以文件“落实”文件。 确需制定行政规范性文件的，要讲求实效，注重针对性和可操作性，并严格文字把关，确保政策措施表述严谨、文字精练、准确无误。 2 二、征求相关部门意见 （一）征求意见程序 行政规范性文件内容涉及其他部门职责的，起草单位应当充分征求相关部门的意见。征求意见应当附行政规范性文件草案及起草说明，提供制定依据。 被征求意见的单位对规范性文件涉及本单位职责部分负责，应当在规定时间内函复起草部门，反馈意见和建议。 （二）对意见的处理 起草单位在征求相关部门意见过程中，对收到的意见和建议应当认真研究处理。对于部门间意见有分歧的，起草单位应当进行协商协调；难以达成一致意见的，起草单位应当列明各方意见，并提出明确的处理意见，报请制定机关决定。 3 三、公开征求公众意见 （一）征求意见的方式和期限 除依法需要保密的以外，起草行政规范性文件，应当公开征求公众意见。 公开征求公众意见，应当通过政府网站或者其他便于公众知晓的方式（南宁市应当通过“南宁市行政立法和决策公开征求意见平台”和本单位门户网站公布）公布行政规范性文件草案及其说明等材料。 公开征求意见的期限一般不少于10个工作日。法律、法规、规章对公开征求意见的期限另有规定的，从其规定。 （二）对意见处理 公众对行政规范性文件草案提出的意见和建议，起草单位应当研究处理，并在报送审议时对公众意见采纳情况作出说明。 行政规范性文件公布之日起15个工作日内，起草单位还应当按照规定对公开征求意见采纳情况予以反馈。 4 四、组织召开听证会 （一）有下列情形之一的，起草单位应当组织召开听证会： ①涉及重大公共利益，存在重大分歧意见的； ②直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，利益相关方存在重大分歧意见的； ③法律、法规、规章规定应当听证的其他情形。 （二）听证会应当制作笔录。起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见，起草的规范性文件在报送审查时，应当说明对听证会意见的处理情况及其理由。 5 五、召开座谈会或专家咨询论证会 （一）座谈会 起草单位可以采取在公开发行的报刊上登载行政规范性文件草案，开展问卷调查，召开座谈会、听证会、论证会等多种形式，充分听取各方意见。 行政规范性文件内容涉及群众重大利益调整的，起草单位应当采取座谈会、论证会、实地走访等形式充分听取各方意见，特别是利益相关方的意见；与市场主体生产经营活动密切相关的，应当按照规定听取相关市场主体、行业协会商会的意见。 以座谈会形式征求意见的，起草部门可以根据文件内容和参会人员的特点组织召开座谈会，邀请与决策事项相关的公民、法人或者其他组织代表参加。 （二）专家咨询论证会 有下列情形之一的，行政规范性文件起草单位应当组织有关专家召开论证会： ①制定行政规范性文件的合法性、必要性需要进一步论证的； ②文件内容专业性、技术性较强的； ③拟设定政策、措施或者制度的科学性、可操作性需要进一步论证的； ④可能导致较大财政投入或者社会成本增加，需要进行成本效益分析的； 6 六、社会稳定风险评估 行政规范性文件的内容涉及重大制度调整、重大公共利益、与公众切身利益密切相关等事项，可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的，起草单位应当按照规定进行风险评估。 开展风险评估，由起草单位作为评估主体组织实施，根据工作需要，评估主体可以组成由政法、综治、维稳、法制、信访等有关部门，有关社会组织、专业机构、专家学者，以及决策所涉及群众代表等参加的评估小组进行评估；也可以委托专业机构、社会组织等第三方进行。 7 七、公平竞争审查 公平竞争是市场经济的基本原则。建立公平竞争审查制度，对规范政府有关行为，防止政府过度和不当干预市场，维护公平竞争秩序，具有重要意义。 制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的行政规范性文件，起草单位应当进行公平竞争审查，评估对市场竞争的影响，防止排除、限制市场竞争，并送同级市场监督部门复核。 8 八、起草单位合法性审核 起草政府规范性文件，起草单位应当先行对行政规范性文件草案进行合法性审核，并经本单位集体讨论。 9 九、起草单位集体讨论 提交政府审议前，起草单位应当先行对行政规范性文件草案进行合法性审查，并经本单位办公会议集体审议决定。未经合法性审核、单位集体讨论、单位主要负责人签署的行政规范性文件草案，不得报请政府审议。 10 十、制定机关审核机构合法性审核 （一）审核机构 规范性文件起草工作完成后，经起草部门主要负责人签署，送本级政府确定的审核机构进行合法性审核。 司法行政部门负责本级政府规范性文件合法性审核工作。乡（镇）人民政府、街道办事处办公机构负责乡（镇）人民政府、街道办事处行政规范性文件合法性审核工作。 （二）审核方式 行政规范性文件合法性审查以书面审查为主要形式。必要时也可以采取征求意见、召开座谈会、咨询论证等方式进行。合法性审核不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替。 在审查过程中，审核机构与起草部门不能达成一致意见且专业性、技术性较强的事项，可以采用商请有关部门协助审查、书面征求相关领域专家意见、吸纳政府法律顾问参与等方式进行审查。 （三）处理 行政规范性文件合法性审核应当出具书面审核意见，明确提出合法与否的结论和理由；审核不合法的，不得提交审议决定。 合法性审核通过后，起草单位对行政规范性文件草案实质性内容作出修改的，应当重新进行合法性审核。 11 十一、制定机关集体审议 制定行政规范性文件实行集体研究讨论制度。根据制定主体的不同，按照下列程序审议决定： ①自治区、设区的市、县（市、区）、乡（镇）人民政府制定的行政规范性文件，应当经本级政府常务会议或者全体会议审议决定。 ②县级以上人民政府工作部门，法律、法规和规章授权的具有管理公共事务职能的组织制定的行政规范性文件，应当经本单位负责人集体讨论决定。 12 十二、向同级党委请示报告 文件出台前还应当按照规定向同级党委请示报告。 13 十三、签署、编号、公布并解读 经审议通过的行政规范性文件，由制定机关主要负责人签署公布。行政规范性文件实行统一登记、统一编号、统一印发制度。 （一）统一登记 印发行政规范性文件的，制定机关应当统一登记到专门设置的行政规范性文件登记簿。 （二）统一编号 行政规范性文件统一使用专用发文字号。 制定机关应当据此编制本单位的行政规范性文件的专属编号。制定印发行政规范性文件，必须使用行政规范性文件编号，制定印发其他文件，不得应用行政规范性文件编号。 例如，根据《南宁市人民政府办公厅关于实行规范性文件“三统一”制度的通知》（南府办函〔2016〕6号），南宁市人民政府规范性文件统一以“南府规”作为规范性文件的公文代字，按照年度编排文号，并在《南宁政报》和市人民政府门户网站上统一发布。市直部门、法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织和开发区管委会制定的规范性文件，统一以“南××（部门简称）规”作为公文代字，按照年度编排文号（例如，市发展改革委 2016 年公布的第一件规范性文件的编号为“南发改规〔2016〕1号”）。 （三）统一公布 公布是行政规范性文件生效的必经程序和必要条件。 制定机关应当通过政府公报、政府网站、政务新媒体、报刊、广播、电视、公示栏等向社会统一公布行政规范性文件文本。不得以内部文件形式印发执行，未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。 （四）解读 公布行政规范性文件，应当按照规定同步公布解读材料。 14 十四、备案 （一）报人大常委会备案 行政规范性文件应当自公布之日起三十日内，按照以下程序报送人大常委会备案： ①县级以上人民政府及其办公厅（室）制定的规范性文件，报送本级人民代表大会常务委员会备案。 ②乡（镇）人民政府及其办公室制定的规范性文件，报送本级人民代表大会主席团备案。 （二）报送政府备案 |
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