理论文章朱万春：谈谈规范性文件立、改、废的程序路径发表日期：2013年8月2日
随着依法行政、建设法治政府进程的加快，人民群众也由一般关注行政机关的具体行政行为向进一步关注政府和行政机关的抽象行政行为的转变。《山东省行政程序规定》的出台，既为我们各级政府和行政机关正确制定和实施规范性文件，提高制度建设的质量提供了法制保障，同时，也对政府和行政机关的规范性文件制发工作提出了新的更高的要求。如何把规范性文件起草好、审核好、实施好、监督好，确保其与上位法不冲突，又能结合本地实际得以顺利实施，是我们法制机构必须认真研究的问题。结合这几年的工作实践，我认为必须重视规范性文件立、改、废的程序路径。以下这十个方面的程序路径对了，我们的规范性文件质量就会有一个大的提高。 一是对拟定出台的规范性文件要进行先期调研。各级政府和行政机关根据管理工作要求或者根据老百姓的提议，要想制定出台一件规范性文件，就要先组织力量对拟定的文件管理事项和规范的内容进行调研，充分听取基层组织和管理相对人的意见，对是否出台进行充分的论证。只要是上位法没有规定的内容，或者虽有规定但不具体、操作性不强的事项，在实际管理工作中非常需要制定相应的措施和办法，就可以在自己的职权范围内制定规范性文件加以管理和实施。 二是对认为较成熟可以起草的规范性文件列入年度制发计划。各级政府和各行政机关都要把本年度拟出台的规范性文件根据轻重缓急的不同要求，形成年度计划，既要有确保项目，也要有视条件成熟时出台的项目。出台年度计划使机关全体人员知悉那些管理内容要出台相应文件加以规范，并将拟出台文件的起草任务按时间划分安排到相关单位、科室，明确责任人，形成重要的文件先出台，防止多个规范性文件在同一个时间段集中出台，以确保重点“规范性文件项目”按时交付会议讨论。 三是对起草的规范性文件草案广泛征求意见。《山东省行政程序规定》要求，制定规范性文件，应当采取座谈会、论证会、公开征求意见等方式广泛听取意见，并且强调，内容涉及重大公共利益，公众有重大分歧的，可能影响社会稳定的，或者法律、法规、规章规定应当听证的，起草部门应当组织听证。在实际工作中，除了听证和座谈会的方式常用外，我们多采取将规范性文件草案登载到政府门户网站公开征求意见，实践证明效果很好。对征求的意见要认真梳理研究，最大可能地吸收借鉴，以照顾到不同利益群体的诉求。 四是对规范性文件严格进行合法性审查。对规范性文件进行合法性审查是《山东省行政程序规定》赋予各级政府和部门法制机构的一项重要责任。结合实际，要对规范性文件草案分别就制定主体、权限、程序、内容、形式是否合法进行审查，并向制定机关提交合法性审查报告。这里特别需要注意的是，对涉及社会关注度高或者涉外、涉港澳台事项时需要请示本级政府同意。因特殊原因需要立即制定规范性文件时，合法性审查也必须搞。目前，这项工作任务繁重，由于各地法制机构力量不足，影响了审查时效。我们采用市级专家联审会议的形式对县区政府和市直部门的规范性文件进行审查把关，确保了规范性文件的质量要求。 五是坚持规范性文件集体研究讨论决定制度。《山东省行政程序规定》要求，制定对公民、法人和其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，应当由制定机关负责人集体讨论决定，并由制定机关主要负责人或者其委托的负责人签署。我们政府实行的是规范性文件必须经过常务会议研究决定。在会议上，是由法制办主任汇报文件的起草和审查情况，文件的起草依据、主要内容、主体责任划分，以及联系本地实际的贯彻实施要求等，起草部门领导作补充说明，各位政府组成人员分别表态发言，最后市长决策。对会议上领导同志的修改意见进行充分吸收后，再送市长签发。 六是对政府或行政首长拟签发的文件进行“三统一”。山东省对规范性文件强调了统一登记、统一编制登记号、统一公布的“三统一”制度。并规定未经“三统一”的规范性文件无效，不得作为行政管理的依据。法制机构在本级政府常务会议讨论研究修定后，要制作格式文本报送领导签发。文件一经领导签发，要编制好登记号，标注有效日期，及时发布。对部门报送的规范性文件，法制机构要进行审查，符合要求的予以登记，不予登记的要退回并书面说明理由。要注意规范性文件的发布标识和规范，特别是文件上标注的登记号标识要准确，要体现出文件的规范、严肃和权威性。 七是主动做好规范性文件的发布公布和内容解读工作。经过“三统一”的文件要在5日内由本级人民政府办公厅(室)通过政府公报和政府网站统一公布。我们采取政府公报、政府网站和部门网站一起发布。而且在文件实施前，一律要求在市级主流媒体全文刊登，并且刊发法制办主任对规范性文件内容的详细解读，刊发主管部门领导同志对贯彻实施该规范性文件的具体工作措施。这一发布形式，覆盖面广，领域广泛，受到了老百姓的普遍欢迎。 八是已经发布的规范性文件要及时报送上级政府和本级人大备案。规范性文件发布后，法制机构要及时收集相关材料，自统一公布30日内及时向上一级人民政府和本级人大报送备案。为了简化有关程序，《山东省行政程序规定》明确提出部门规范性文件和县级以上人民政府派出机关、乡镇人民政府的规范性文件，经“三统一”后不再另行报送备案。 九是切实重视规范性文件制定实施后的评估工作。现行制度要求，规范性文件应当载明有效期和施行日期。对于将要到期的规范性文件，在有效期届满前6个月内进行评估，制定机关认为需要继续执行的，重新进行“三统一”，重新计算有效期；对需要修订的，再按照制定程序办理。评估工作要有制定机关的法制机构牵头，邀请有关的专业人员和文件管理相对人参加，听取文件实施情况的汇报，对照上位法的要求，对文件进行必要性、可行性、延续性的评价。如有必须的修改意见，则启动制定程序。 十是定期对现行有效和已经失效的规范性文件向社会公布。为了方便老百姓查询政府和行政机关的规范性文件，我们除了加大政府公报的发行和增加政府门户网站规范性文件的标识外，年度内要2次公布已经发布的规范性文件目录，年底要对年内政府发布的规范性文件进行汇编整理，下发给基层执法人员和公共服务组织，供老百姓及时查阅。每两年，要对现行有效和已经失效的文件进行清理，经政府常务会议研究后对外公布文件目录。 总之，规范性文件的立、改、废工作是政府法制机构的一项经常性工作，在法治政府建设中有着十分重要的地位，把这项工作做好了，就能大大提高制度建设的质量，为推进依法行政、建设法治政府打下一个坚实的基础。 |
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