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规范性文件制定工作应当注意的问题

 思树怀源 2019-01-27

为了进一步建立健全规范性文件监督管理制度,提高政府部门规范性文件质量,现就规范性文件制定工作中应该注意的几点问题与大家解读一下。

一、规范性文件的概念。规范性文件是指除政府规章外,行政机关和法律、法规授权的组织制定的,涉及公民、法人或者其他组织权利义务,在一定时期内反复适用,具有普遍约束力的行政公文。行政机关的内部工作制度、人事任免决定以及对具体事项作出的行政处理决定等,不属于规范性文件。

二、规范性文件的判断标准。规范性文化具有以下特点:

1.抽象性:是指文件所规范的行为不针对特定的公民、法人或者其他组织,不是一次性适用,而是在有效期内可以反复适用。

2.强制性:是指文件具有强制执行的法律效果,对行政管理相对人具有法定约束力。

3.外部性:具有对外的效力,即文件是针对行政管理相对人所制定的,能够影响到行政管理相对人的权益,而不是针对本机关内部机构、人员制定的工作制度、管理办法。

三、规范性文件制定要求及制定程序。

1.制定规范性文件,不得创设行政许可、行政处罚、行政强制和行政收费,不得违法限制剥夺公民、法人或者其他组织的权利,不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务,不得规定属于国家秘密的事项。

2.起草科室起草的规范性文件涉及重大行政决策的,应当组织有关专家或者研究咨询机构对拟规定的制度、管理措施进行必要性、可行性、科学性论证。涉及公众重大利益、公众有重大分歧可能影响社会稳定,或者法律、法规、规章规定应当听证的规范性文件,必须举行听证会听证。

3.起草科室报送规范性文件送审稿,须将送审稿及起草说明、依据等材料径送局办公室,局办公室应当对材料的齐备性、规范性和制定该规范性文件的必要性进行审查,材料齐备、规范且确有必要制定该规范性文件的,移送局政策法规科进行合法性审查,并移送监察室进行廉洁性审查。

4.规范性文件送审稿经合法性、廉洁性审查通过,由局办公室提请局长办公会议集体审议决定;审议通过的,由主要负责人签署后编好文号,由政策法规科报请本级人民政府法制办统一登记、统一编号、统一公布;同时报市人大常委会备案。

5.报送规范性文件登记须将规范性文件纸质文本3份、签发单复印件1份、电子文本1份、合法性审查报告1份、依据和参考资料1套径送政府法制办。

四、我市规范性文件制定工作中存在的问题。

我市的规范性文件绝大多数符合宪法、法律、法规及规章的规定,在依法行政中起到了积极的推动作用。但是,在制定规范性文件工作中,也暴露出一些问题。

(一)内容上的随意性。

主要表现在:一是内容笼统空泛,缺乏可操作性。一些规范性文件的内容笼统,缺乏明确的要求。号召性的东西多,具体的东西少;无关紧要的问题不惜笔墨、详尽阐述,敏感问题则避实就虚、回避矛盾。这样的规范性文件,缺乏可操作性,不能解决实际问题。二是照抄照转,缺少特色。有的行政机关大段地抄录法律法规和上级部门的规范性文件,有的则将外地的规范性文件原封不动地“拿”过来,没有细化法律法规和规章,没有结合实际,缺乏地方特色。三是随意越权,严重违法。有些制定机关无视法制的统一,片面追求部门利益,随意扩大部门的权限,大搞“纵向越权”、“横向越权”,甚至违法制定了限制和剥夺公民的基本权利的规范性文件,出现了“政府权力部门化,部门权力利益化”的不良倾向,远离了依法行政的目标。主要表现有:擅自设定行政执法主体;越权授予委托执法权;设定公民义务或剥夺权利无法定依据;违反《行政处罚法》的规定,擅自设定行政处罚内容或自行规定罚没款的收缴方式,甚至擅设限制人身自由的内容;无行政审批设定权的机关,擅自设定行政审批事项或增加行政审批环节、条件;对属于市场调节的领域,用行政指令或行政指令边缘化的方法进行管理;超越法定权限,插手处理司法管辖范畴的事项。此外,有些行政机关为了强化部门利益和推卸自身责任,制定的规范性文件强制性规范多,行政指导和服务性规范少;对行政相对人科以义务的规范多,约束行政机关行为的规范少等。更为严重的是,制定的一些规范性文件与法律、法规、规章、上级机关的规范性文件抵触,造成政出多门、相互矛盾、文件“打架”等现象。

(二)程序上的混乱性。

目前,由于没有完整和统一的规定,制定规范性文件工作陷入了无章可循的境地。虽然有一些行政机关制定了本单位的公文处理办法或者内部操作规范,但是起草工作人员的程序意识淡薄,没有遵循这些内部操作规范。实际工作中,制定规范性文件的程序陷入混乱状态,主要表现在:缺乏规范性文件制定规划和计划,有的机关甚至根据某领导的一句话、一个批示、一次大会发言,便“炮制”一个规范性文件;调查研究工作不扎实,没有进行充分的论证;没有广泛征求意见、集体讨论,便草草出台规范性文件,缺乏制定规范性文件所必需的民主程序;个别行政机关没有落实规范性文件发布前的领导集体审议制度,导致一些部门行政执法争议的发生。像这样制定程序有瑕疵的规范性文件,缺乏科学性,质量不高,生命力短,有的出台不久就被多次修改甚至惨遭“夭折”。

(三)形式上的不规范性。

名称和形式是行政行为内容的标志。规范性文件有特定、明确、科学的名称和形式,以与法律法规和规章区别、和谐。但是,有一些规范性文件的名称和形式混乱、繁杂,甚至有意或者盲目仿照法律、法规的名称和形式,模糊了主体权限、调整对象和效力范围等,容易让公民、法人误解,也容易给行政执法制造混乱。一是标题不规范。规范性文件的标题一般包括发文机关或者行政区域、事由和文书种类三个要素,但不少规范性文件的标题要素不全。有的规范性文件冠以“条例”字样,这明显违反了《国家行政机关公文处理办法》和《行政法规制定程序暂行条例》的规定。二是依据不规范。有些规范性文件制定的依据,不是现行的法律、法规、规章和上级机关的文件,而是行政机关自已曾制发的“X号文件”或“外地经验”,致使这些文件缺乏法律依据。三是结构不规范。规范性文件结构一般由章、条、款组成,这种条文式结构不同于一般的公文结构。但有些规范性文件借“规范性文件”之名,行“普通公文”之实。四是语言不规范。有的语言表达欠规范、准确和精炼,有的表述不清、指代混乱,有的甚至出现法律常识性错误,容易造成歧义和误解。有的使用了“市斤”、“华里”、“尺”、“立方”等不规范的标准计量单位。五是制定技术不规范。主要是:体例不够完整,格式不符合要求,制定技术不规范。

(四)审查把关上的薄弱性。

规范性文件的审查把关是制定规范性文件工作中一道十分重要的程序,履行好这一道程序能确保规范性文件的合法性和可操作性。但是,在实际工作中,一些行政机关没有建立和落实法律审查制度,制定规范性文件通常由业务部门起草后直接送领导审批后发布,没有送本单位的法制部门审查把关,规范性文件的合法适当和法制的统一得不到保障,甚至造成规范性文件一出台就因违法而不予备案的尴尬局面。还有一些行政机关的法制工作人员由于没有系统地学习法律知识尤其是行政法知识,承担审查把关的重任有点勉为其难,难以保证规范性文件的质量。

五、做好规范性文件制定工作的对策。

规范性文件如果不规范,带来的后果是相当严重的,危害是极大的。一方面,制定规范性文件的随意性大,不讲依据、不讲权限、不讲程序的现象普遍存在,使规范性文件之间互相“打架”、重复,会阻碍依法行政进程,导致政令不畅甚至是管理失控。另一方面,违法和不当的规范性文件是行政争议的隐患,容易激化社会矛盾,可能引起行政复议,也有可能被备案审查机关责令修改,从而影响了行政机关的权威、声誉和形象。因此,为了避免规范性文件不规范带来的后果,促进我局工作的规范化和法制化,推进我市依法行政的进程,提出以下几点建议:

(一) 遵守国家的法律法规,确保规范性文件内容的合法性。

在制定规范性文件的过程中,各科室必须严格遵守法律法规和规章的规定,按照法律的分工和权限,对不属本级管理的事务不得越权制定文件,对属于上级权限的应及时请示,对需要制定规章的不要以规范性文件代替,确保规范性文件的内容不与宪法、法律、法规、规章以及上级机关的文件相抵触。同时,要以维护公共利益和社会秩序、保障人民群众合法权益为出发点和落脚点,摒弃部门的利益倾向和主观臆断的色彩,杜绝地方保护主义,做好规范性文件之间的互相协调统一,避免文件打架、执法争议现象的发生。此外,要做到结构严谨、条理清楚、逻辑严密、文字简明、表达准确,符合《国家行政机关公文处理办法》的规定。总之,要确保规范性文件的内容合法、公平、客观、合理,使规范性文件一出台就是“尚方宝剑”而不是“烫手芋头”。

(二) 严格履行法定程序,确保规范性文件的科学性和民主性。

法治的基本要求是依法定程序办事,规范性文件也必须按照严格的程序来制定。制定的规范性文件,经法制机构审查后,须经局务会议审议决定,各科室要严格执行上述规定。当然,要履行好这些程序,必须强化责任和民主意识,建立和落实规范性文件的起草制度、法制审查制度、集体审议制度、公开发布制度等,通过座谈会、论证会、听证会等多种形式,广泛听取各方意见,采纳合理的意见和建议,对于规范性文件中涉及的分歧较大的问题进行沟通和协调,使制定工作步入制度化、程序化、科学化的轨道,确保规范性文件的质量。

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