水利工程征地补偿补助标准及相关费用研究——以扩大杭嘉湖南排工程(嘉兴部分)为例

水利工程征地补偿补助标准及相关费用研究
——以扩大杭嘉湖南排工程(嘉兴部分)为例

陈 波，朱 恒，吴 欢 欢

(浙江省水利水电勘测设计院，浙江 杭州 310002)

摘要：征地补偿补助是水利水电工程建设前期工作的重要内容，也是项目参与各方最关心的问题，妥善合理处理征地问题，事关地区和谐稳定。介绍了浙江省征地补偿补助政策的沿革；指出水利水电工程有关税收未能纳入优惠范围，行业间“同地不同税”问题较为突出；征地补偿补助费用中区片综合价调整对土地征收补偿投资造成价差。以扩大杭嘉湖南排工程(嘉兴部分)为例，分析了征地补偿费用变化情况，梳理了税费体系，提出做好水利工程前期规划，减少区片综合价定期调整带来的影响；对同一性质的税费进行梳理合并，做好归口管理，避免重复征税，减少概算外费用的发生等对策建议。

关 键 词：补偿补助标准； 税费； 工程建设征地； 杭嘉湖南排工程

1 研究背景

水利水电工程作为重要的基础设施建设工程，其开工兴建具有投资大、占地多、移民规模大、安置责任重等特点。从建设征地移民安置角度来说，近年来相关政策体系逐步完善[1-2]，征地补偿补助逐渐提高[3]，移民生产生活安排逐渐合理。相关政策的沿革从中央传导到地方，使各地征地补偿补助及有关税费政策得到相应调整。水利水电工程作为用地大户，移民安置规划投资及征地补偿工作受到直接影响。补偿补助标准及相关费用是项目参与各方最关心的问题之一[4]，它是水利水电工程建设前期工作的重要内容，处理是否妥当关系到地区的和谐稳定。从浙江省的实际情况来看，浙江省既是水资源开发利用大省也是耕地资源极为稀缺的省份之一[5]，因此，如何确定合理的征地补偿补助标准以及相关费用标准，对于移民生产生活安排及土地资源集约节约利用都具有重要的意义。

2 集体土地补偿补助标准

2.1 征地补偿补助政策的沿革

2002年浙江省开始推行征地“区片综合价”[6]，《浙江省人民政府关于加强和改进土地征用工作的通知》(浙政发〔2002〕27号)规定“城镇规划区内征用土地，要积极推行‘区片综合价’，即城镇建设征用农村集体土地，由市、县政府根据不同地段、地类、人均耕地和经济发展水平等情况，划定区片，进行评估，在充分听取有关方面特别是农民意见的基础上，统一制定分片的‘征地综合补偿标准’。区片综合补偿标准确定后应予公示，严格执行，并保持相对稳定。今后可根据经济社会发展等情况作必要的调整。”此时区片综合价适用范围仍然有限，对于征收耕地基本保持年产值算法，只是规定“适当提高征用耕地年产值标准，并随着经济发展进行调整”。

2009年《浙江省人民政府关于调整全省征地补偿最低保护标准的通知》(浙政发〔2009〕17号)规定“实行征地区片综合价补偿的，征收耕地的区片综合价不低于45万元/hm2；实行统一年产值倍数法补偿的，征收耕地的统一年产值不低于2.7万元/hm2，补偿倍数不低于16倍，补偿标准不低于43.2万元/hm2。”文件中明确了征收耕地区片综合的最低标准，并仍然保留统一年产值标准。

按照《关于切实做好征地统一年产值标准和区片综合地价公布实施工作的通知》(国土资发〔2008〕135号)中“征地补偿标准原则上应每2～3年更新一次，逐步提高”要求,浙江省人民政府于2012年发布《浙江省人民政府关于重新公布全省征地补偿最低保护标准的通知》(浙政发〔2012〕2号)，要求各县市对征地补偿标准进行更新。从省级层面来看，征地标准下限仍然维持2009年标准，即区片综合价不低于45万元/ hm2，按年产值测算的耕地统一年产值不低于2.7万元/hm2，补偿倍数不低于16倍。

2014年浙江省人民政府发布《浙江省人民政府关于调整完善征地补偿安置政策的通知》(浙政发〔2014〕19号)，通知中明确表示“自2014年7月1日起，全省征收农村集体土地全面实行区片综合价补偿”，自此浙江全省征地标准不再使用年产值法计算，通知中将集体土地划分为3类地区并公布了不同区片征收耕地、其他农用地(除林地以外)、建设用地、林地和未利用地的最低区片综合价(表1)，这也确定了区片综合价的适用范围，并将适用范围明确至所有集体土地。

2.2 征地补偿费用变化及分析

以扩大杭嘉湖南排工程(嘉兴部分)为例，该工程为大型河道工程，涉及浙江省杭州市、嘉兴市、湖州市3个地级市，其中嘉兴部分地处杭嘉湖东部平原。扩大杭嘉湖南排工程(嘉兴部分)征地共涉及嘉兴4个县市，16个乡镇。工程初步设计规划总投资454 300万元，其中建设征地移民规划投资180 248万元，占比39.68%。工程共征收集体土地264.38 hm2，其中耕地160.77 hm2(水田140.00 hm2，旱地20.77 hm2)，占比60.81%。嘉兴市人民政府于2004年开始推行征地区片综合价制度，并于2012，2014年对市区本级征地区片价标准作了调整(见表2)。

从规划时点来看，工程概算以2014年调整后区片综合价文件作为取费依据。从嘉兴市土地征收补偿文件规定来看，在浙江省人民政府通知的基础上，嘉兴市市本级及下辖各县市均对相应辖区的土地区片综合价结合当地经济情况进行了规定和调整，各县市补偿标准又划分为二至三级区片，并细化至行政村。从补偿内容来看，嘉兴市市本级将土地共划分为二级区片，并分别对相应区片内的水田、旱地、农田水利用地、内塘养殖用地、建设用地、专业桑园、专业果园、蔬菜基地、其他用地(含未利用地)分地类进行了规定。补偿口径基本涵盖了所有集体土地。从工程实践经验来看，补偿标准(以一级区片为例)对应至土地利用现状分类，共12大类，见表3。

2004～2012年间征地补偿对象主要针对耕地、集体建设用地等利用状况明确的集体土地，未利用地补偿标准较低。2012年标准相较于2004年标准增幅为30%，林地、未利用地等土地补偿标准有较大调整，增幅为411%。2014年标准较2012年标准增幅为69%，不同地类补偿标准增幅基本相当。2004～2014年补偿标准年均增长率为8.50%。

3 有关税费

水利水电工程作为用地大户，征地数量相对巨大，因征地而产生的有关税费亦构成了工程投资的重要组成部分。

3.1 政策现状

3.1.1 耕地占用税

耕地占用税是对占用耕地建房或者从事其他非农建设为征收对象的一种税[7]。目前浙江省水利水电

表1 浙江省征地补偿标准沿革

施行年份类别统一年产值/(万元·hm-2)补偿倍数下限/倍年产值法最低补偿标准下限/(万元·hm-2)区片综合价下限/(万元·hm-2)耕地其他农用地(除林地)建设用地林地未利用地20092．71643．245．0----20122．71643．245．0----2014一类地区---81．081．081．042．042．0二类地区---67．567．567．534．534．5三类地区---55．555．555．528．528．5

注：2019年明确耕地标准，其它地类未作说明；2012年明确耕地标准，其它地类未作说明；2014年全面采用区片综合价，分为3类地区，适用范围扩大至所有集体土地。

表2 嘉兴市征地区片综合价标准沿革

实施年份政策名称文号2004关于市本级征地补偿实行“区片综合价”的通知-2012嘉兴市人民政府关于重新公布市区征地补偿标准的通知嘉政发〔2012〕46号2014嘉兴市人民政府关于调整市区征地补偿“区片综合价”标准的通知嘉政发〔2014〕60号

表3 嘉兴市不同类型土地补偿标准变化及增幅

序号一级类二级类补偿标准/(万元·hm-2)2004年2012年2014年增幅/%2012年比2004年2014年比2012年1耕地水田37．5048．7584．7530．0073．85旱地37．5048．7584．7530．0073．852园地37．5048．7584．7530．0073．853林地5．2827．0045．75411．3669．444草地天然牧草地37．5048．7584．7530．0073．85人工草地37．5048．7584．7530．0073．85其他草地5．2827．0045．75411．3669．445商服用地37．5048．7584．7530．0073．856工矿仓储用地37．5048．7584．7530．0073．857住宅用地37．5048．7584．7530．0073．858公共管理与公共服务用地37．5048．7584．7530．0073．859特殊用地37．5048．7584．7530．0073．8510交通运输用地农村道路37．5048．7584．7530．0073．85其他交通运输用地37．5048．7584．7530．0073．8511水域及水利设施用地坑塘水面、沟渠37．5048．7584．7530．0073．85河流水面、湖泊水面等---内陆滩涂、沿海滩涂等5．2827．0045．75411．3669．4412其他土地空闲地5．2827．0045．75411．3669．44设施农用地、田坎37．5048．7584．7530．0073．85盐碱地、裸地等未利用地5．2827．0045．75411．3669．44

工程中耕地占用税标准以2008年颁布的《浙江省人民政府关于做好耕地占用税征管工作的通知》(浙政发〔2008〕38号)为取费依据。浙江省耕地占用税以县(市)为最小规定单位，征收标准25万至50万元/hm2，占用基本农田的，在规定税额标准的基础上再提高50%。征收对象除耕地外还包括“占用林地、牧草地、农田水利用地、盐田、养殖水面以及渔业水域滩涂等其他农用地建房或者从事非农业建设的，其适用税额按照当地占用耕地的税额标准执行。”

浙江省耕地占用税税额依据2008年实施的《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》(国务院令第511号)制定，《暂行条例》耕地占用税税额为5万至50万元/hm2，征收税额下限浙江省标准高于国家最低标准5倍，上限按国家标准规定税额上限执行。林地、牧草地、农田水利用地、盐田、养殖水面以及渔业水域滩涂等其他农用地征收税额《暂行条例》为比照执行，浙江省“按照当地占用耕地的税额标准执行”。税费减免政策上浙江与《暂行条例》一致，“铁路线路、公路线路、飞机跑道、停机坪、港口、航道占用耕地，减按2万元/hm2的税额征收耕地占用税”。水利水电工程无法享受税费减免优惠。

3.1.2 耕地开垦费

耕地开垦费是指依法占用耕地进行非农业建设的单位和个人,按照“占多少,垦多少”的原则，按占用耕地面积缴纳的，专项用于耕地开发、复垦、土地开发整理等补充耕地的资源性收费。目前浙江省耕地开垦费标准以《浙江省人民政府关于调整耕地开垦费征收标准等有关问题的通知》(浙政发〔2008〕39号)为依据，征收标准为20万至36万元/hm2；“非农业建设经批准占用园地的，视同占用耕地缴纳耕地开垦费；占用基本农田的，在上述标准基础上再加15万元/hm2；凡委托省补充耕地的建设用地项目，耕地开垦费按照45万元/hm2的标准全额缴省”。其次根据《浙江省人民政府办公厅关于进一步加强耕地占补平衡管理的通知》(浙政办发〔2014〕25号)规定，“耕地开垦费按《浙江省人民政府关于调整耕地开垦费征收标准等有关问题的通知》(浙政发〔2008〕39号)规定的收缴标准的2倍收取”，“对使用省统筹补充耕地指标落实耕地占补平衡的建设项目，耕地开垦费按75万元/hm2标准缴纳。”

因此浙江省内除委托省补充耕地外，一般征收耕园地需缴纳耕地开垦费标准为40万至72万元/hm2，占用基本农田的为70万至102万元/hm2。

3.1.3 其他有关税费

水利水电工程建设及实施中除耕地占用税、耕地开垦费外，同时还会涉及土地勘界费、土地管理费、林业勘察费、森林植被恢复费、新菜地开发基金等多种税费的征收。根据《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》(SL290-2009)规定，一般仅有耕地占用税、耕地开垦费和森林植被恢复费等数种税费纳入建设征地移民投资概算[8]。以浙江省为例，水利水电工程在办理征地报批手续时，还涉及标准农田补建费、耕地指标占补平衡费、旱地改水田费、耕地质量等级提升费、粮食功能区补建费等，这些实际发生的概算外费用仍增加了工程建设成本，并存在影响征地进度的情况。

3.2 税费变化及分析

以扩大杭嘉湖南排工程(嘉兴部分)为例，根据浙政发〔2008〕38号通知规定，该工程共需征收各类农用地237.16 hm2，征地所涉及县市耕地占用税补偿单价为35万～50万元/hm2，则征收各类农用地共需缴纳耕地占用税10 683万元，平均缴费单价为45万元/hm2，是铁路、公路等行业执行的优惠税额2万元/hm2的22.5倍。若以优惠税额计算，单征地占用税一项可以节约投资10 208万元。若涉及基本农田，该差额还会继续增加，较建设征地总投资可节约费用5.66%。根据浙江省耕地开垦费相关标准，工程共占用耕(园)地236.44 hm2，其中省统筹耕地指标94 hm2，工程所在县市一般缴费标准为40万至64万元/hm2，省统筹耕地指标费为75万元/hm2，共需缴纳14 497万元，占建设征地总投资8.32%。该工程概算内有关税费还包括森林植被恢复费，此3项税费约合29 054万元，占建设征地移民总投资的16.12%。此外，在工程实施过程中，除以上概算内税费外还存在相当一部分概算外费用，包括耕地占补平衡指标费、旱地改水田费、耕地质量等级提升费、粮食功能区补建费、标准农田质量提升费等，税费归口涉及嘉兴市国土局、嘉兴市财政局、嘉兴市农业局，经测算工程实际缴纳税费较批复概算缺口约37 981万元,其中国土归口相关税费直接影响土地报批进度。

表4 税费变化及分析

征收基数/hm2征收标准/(万元·hm-2)税费总额/万元占总投资比例/%按公路、铁路行业优惠标准/万元差额(优惠后-优惠前)/万元237．1635～50106835．6620891-10208236．4440～64144978．32--

4 结论与建议

4.1 结 论

4.1.1 征地费用随区片综合价调整提高

从以上浙江省水利水电工程征地时间来看，浙江省自2009年后基本按区片综合价标准征收集体土地，征地标准逐步提高，适用对象逐步明晰，基本遵循同地同价的原则[9]。按照目前的区片综合价标准更新周期，大约2～3 a征地区片综合价会有一次调整，年增幅约控制在8%左右。

4.1.2 税额较高且相较于其他行业税差巨大

从征地有关税费来看，浙江省征地耕地占用税标准较全国标准更高，耕地开垦费自2014年后在原有标准上翻倍征收，总体而言，税额标准高，征税对象广。这有助于促进浙江省内一般项目的土地的集约节约利用，但水利水电工程历来作为用地大户，且相当一部分属于需要重点扶持的公益性基础设计建设项目，征地税额高，增加了工程建设的成本。其次，与其他基建工程相比，水利水电工程未能纳入有关税收优惠范围，行业间“同地不同税”问题较为突出。

4.1.3 存在概算外实际发生费用

除征收基本税费外，浙江省征收集体土地还面临“标准农田补建费”、“旱地改水田费”、“耕地质量等级提升费”、“粮食功能区补建费”等，从费用归口来看涉及国土、财政、农业等行政主管部门，费用种类繁多，费用内容及性质上存在重复现象。由于这部分费用未能纳入水利水电工程概算，因此，在办理相关用地手续时存在费用缺口，制约移民安置工程实施进度[10]。

4.2 建 议

4.2.1 做好工程前期规划，加快实施进度

根据“征地补偿标准原则上应每2～3 a更新一次，逐步提高”的要求，土地征收成本将随着土地调整周期到来逐渐增加。水利水电工程从前期规划设计到审批实施，往往少则1～2 a，多则3～5 a，甚至更长，规划年份同实施年份之间跨度长，随着征地补偿标准的革新，容易导致征地费用价差巨大，原有规划难以满足实施费用的要求，引发征地矛盾的产生。因此，应做细做实移民安置相关规划，加快相关审批及实施进度，尽量避免区片综合价调整对土地征收补偿投资造成价差的影响。

4.2.2 与其他基础设施建设项目税费接轨

水利水电工程亦有很多项目属于基础设施建设项目，并且具有一定的公益性质。作为用地大户，建议考虑工程性质，对于一些大型公益性水利水电工程参照铁路、公路等行业进行税费减免。做到“同地同税”，促进水利水电行业健康发展。

4.2.3 梳理税费体系，避免重复征税

对于概算外税费，建议由各地政府针对同一性质的税费进行梳理合并，做好归口管理，避免重复征税。税费的减免及用地手续的简化不仅有利于工程建设实际成本的节约，还有利于促进工程项目建设的顺利开展。

参考文献：

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[2] 李若瀚，甄璐.我国水利工程移民补偿存在的问题及出路[J].人民长江，2013,44(19)：99-100.

[3] 张瑞美,张昆，张献锋，等，工程建设征地补偿和移民安置条例实施后评估[J].人民长江，2016,47(3)：103-106.

[4] 麻战洪，刘勇.关于征地补偿问题的探讨[J].农村经济，2003，42(2)：63-65.

[5] 浙江省水利志编纂委员会.浙江省水利志[M].北京：中华书局，1998.

[6] 华元春，徐忠国.“征地区片价”在浙江的变革：起始及现状与未来[J].国土资源科技管理，2006(6)：20-21.

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[8] 水利部水利水电规划设计总院.水利水电工程建设征地补偿有关问题及对策研究[R].北京:水利部水利水电规划设计总院，2012.

[9] 吴欢欢，蒋力.同地同价政策对水利水电项目的影响分析[J].水利经济，2013,31(2)：71-74.

[10] 邓森.百色水利枢纽工程缴纳建设用地税费分析[C]∥中国水利学会2005学术年会论文集.青岛：2005.

(编辑：邓 玲)

Study on standards and associated expenses of land expropriation compensation for hydraulic engineering projects in Zhejiang Province: case of Hangjia Lake Southward expansion project

CHEN Bo, ZHU Heng, WU Huanhuan

(Zhejiang Institute of Water Conservancy and Hydro-electric Power, Hangzhou 310002 China)

Abstract: Land expropriation compensation and allowances are important preliminary work for water conservancy and hydro-electric power projects, and also is one of the most concerned issues for every project participants. Whether this issue is dealt properly or not has direct influence on the harmony and stability of the region. The evolution of policies in land expropriation compensation in Zhejiang Province is introduced; tax expenses relating to water conservancy projects are not incorporated into the preferential range and the problem of 'different tax policies within the same region' is significant among different industries. Regional comprehensive price adjustments caused the price difference in investments in land expropriation compensation. Taking Hangjia Lake Southward Discharge Expansion Project as example, to reduce the impacts from regional comprehensive price adjustments, variation in the compensation expenses was analyzed, taxation system was reviewed, and preliminary scheme on water conservancy project was advised to be carefully prepared. It is also suggested that taxes of the same kind should be reviewed and consolidated, a centralized management department should be employed, and extra-budgetary expenses should be reduced.

Key words: compensation and allowances standards; tax expenses; land expropriation for project construction; Hangjia Lake Southward Discharge Project

中图法分类号：D632.4

文献标志码： A

DOI:10.16232/j.cnki.1001-4179.2017.17.022

收稿日期：2016-11-01

作者简介：陈 波，男，高级工程师，主要从事水利水电工程移民安置规划设计工作。E-mail:[e-mail]

文章编号：1001-4179(2017)17-0108-05