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第五节 农村集体产权制度改革试点实施方案 （一）基本原则 1、坚持民主决策，农民自愿。要充分保障农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权，尊重农民群众的选择。 2、坚持公开、公正、公平。要在民主参与、民主决策的前提下，把公开、公正、公平精神贯穿于改革的全过程。 3、坚持规范操作，加强指导。改革方案要进行充分的民主讨论并进行可行性论证，整个改革工作的各个环节必须经过合法的民主程序。 4、坚持因地制宜，分类指导。要根据各地经济发展水平和实际情况，选择广大农民群众普遍接受的改革方式，正确处理好国家、集体、农民的利益关系。 5、坚持广泛协商，稳步推进。推动农村集体经济组织进行产权制度改革，必须获得广大农民群众的支持；必须调动基层干部的主动性和积极性；必须依靠党委政府的有力领导和主管部门的业务指导，成熟一个，进行一个，不得强迫命令。 （二）农村集体经济组织产权制度改革的程序 1、制定方案。 2、清产核资。 3、资产量化。 4、股权设置。 5、股权界定。 6、股权管理。 7、资产运营。 8、收益分配。 9、监督管理。 （三）改制方案的制定 1、改制方案制订的基本原则 一是改制方案是否严格遵守了国家的法律法规。 二是改制方案是否认真贯彻执行了上级党委、政府关于推进农村集体经济产权制度改革的方针、政策。 三是改制方案是否符合本集体经济组织的实际。 四是改制方案是否照顾到了本组织绝大多数集体经济组织成员的合法利益。 五是改制方案是否有利于促进社会生产力的发晨和社会的全面进步，有利于促进社会稳定与和谐。 2、改制方案的决议 成员代表就会议内容进行表决，通过以下决议： 1、通过关于将农村集体经济组织改制为股份合作制新型农村集体经济组织的决议。 2、通过关于同意《集体经济组织改制方案》的决议。 3、通过关于同意《集体经济组织成员身份界定办法》的决议。 4、通过关于同意《资产处置办法》的决议。 5、通过关于同意《股权设置和股权量化办法》的决议。 6、通过关于同意《劳动工龄登记认定的政策与方法》的决议。 7、就其他与产权制度改革相关的问题做出决议。 3、改制方案的内容 集体经济组织成员身份界定的政策。 劳动工龄登记认定的政策与方法。 资产处置的政策与方法。 股权设置与量化的政策与办法。 集体经济产权改革之后，新型农村集体经济组织的治理结构与运行机制。 本集体经济组织发展的前景，包括集体资产经营战略、经营方针、预期收益等。 进行集体经济产权制度改革的实施步骤。 进行集体经济产权制度改革的日程安排。 推进农村集体经济产权制度改革的组织机构。 其他需要明确的问题。 三、农村集体资产“两股两建”模式简介
土地承包经营权和农村集体资产“两股两建”模式。 所谓的“两股”是指： 农村集体资产股份化，即对有条件的村集体资产或经营性资产，根据人口、农龄等设置股权，进行股份制改造，实现集体资产股份化； 土地承包经营权股权化，即将土地承包经营权量化为股权，实现承包经营权价值化、数量化和有偿化，可以作为资本入股、入社、流转、继承和转让。 所谓的“两建”是指： 一是建立农村专业合作经济组织，二是建立农村土地承包经营权流转制度、城乡建设用地 指标流转制度 “‘两股两建’改革，促进了农村资源资产化、资产资本化、资本股份化，解决了发展资金难题，激发了农村发展活力。土地成规模，资金得盘活，新型经营主体的发展壮大也就有了基础。分类进行盘活： 对粮食等大宗农产品，发展专业大户、家庭农场、土地股份合作社； 对鲜活农产品，发展农民专业合作社； 对设施农业和规模化养殖，引导工商资本下乡，发展农业龙头企业。
四 浦东新区农民“被城市化”过程中集体资产处置的主要做法
（一）界定集体产权 在处置撤制村、队集体资产之前，先要进行清产核资、资产评估和产权界定。由于集体资产的形成、类型、实际占有等情况极为复杂，如何界定哪些集体资产归集体经济组织成员共同所有、可量化分配给个人，对每个集体成员都至为重要。浦东新区的做法是，对经评估确认的撤制村、队净资产，分三种情况予以产权界定： 1、明确界定归村、队集体所有。主要有以下情形：1．撤制村、队集体经济组织以各种形式投资形成的资产以及经营收益（含收益性补偿），因建设单位征用土地交纳的村、队集体所有土地补偿费和其他补偿费，根据国家法律法规和政策享受减免税优惠等形成的资产，均界定为村、队集体资产。2．撤制队依法取得的土地补偿费，40%划归队集体经济组织所有，30%上缴村集体经济组织，30%上缴镇集体经济组织，划归撤制队集体经济组织所有的土地补偿费，可以股权形式或者货币形式全部量化到队集体经济组织成员个人；撤制村依法取得的土地补偿费，50%划归村集体经济组织所有，50%上缴镇集体经济组织，划归撤制村集体经济组织所有的土地补偿费，可以股权形式或者货币形式全部量化到村集体经济组织成员个人；上缴村、镇集体经济组织的土地补偿费，作为村、镇集体经济组织公积金收入。 2、按投资来源分割。主要包括以下情形：1．撤制村、队集资兴办的农田基本设施、自来水管线、照明广播线路等形式的资产，按出资方和出资额进行产权界定，已获价值补偿的，按实际补偿价值和各出资方的出资比例分割；2．撤制村、队集体经济组织开发工业、商业等使用的集体土地，在开发过程中投资形成的资产，按“谁投资、谁所有”的原则进行界定。3．撤制村、队集体经济组织在返征地上投资的工业、商业等建筑物及地下设施，按“谁投资、谁所有”的原则进行产权界定，属于村、队集体经济组织投资的，纳入撤制村、队分配。 3、明确界定为非村、队集体所有。主要情形包括：1．由自然人与撤制村、队以外的单位投入的资本金及相应经营收益（含收益性补偿），界定为外来投资者资产；2．撤制村、队集体经济组织及其所属企业中历年来由镇扶持用于农业基本建设的款项、实物等形式所形成的资产，界定为镇级资产；3．因开发建设等原因处置、占用农用设施而取得的补偿费中，属于国家、市、区扶持、投资的农业基本建设款项，界定为国有资产，按有关规定上交新区财政专项资金专户，新区农委在征求财政局和水务局意见后，将上交资金继续投入农业基础设施建设。4．撤制村、队因集体土地非农化的增值资金和因享受国家特定优惠政策（税前还贷、以税还贷等）形成的集体资产，是非劳动积累的集体资产，界定为非村、队集体资产，应当按照规定上缴镇集体经济组织。 （二）确定分配办法 撤制村、队存续的时间较长，期间有生老病死的、有嫁入嫁出的，也有导入迁出的，这些人与村、队集体存量资产有着千丝万缕的关联。哪些人有资格参与撤制村、队可分配净资产的分割，原始投入、劳动工龄等因素的分配权重如何确定，关系到每个成员的切身利益。浦东新区的做法是： 确定分配对象。以集体经济组织成员参加劳动的时间为依据，可以享受分配的对象是：自农业合作化起始年份1956年至批准撤制之日期间，户口在队（村）、劳动在册的集体经济组织成员。这是上海市和浦东新区的统一规定，也有另外。例如，浦东新区周浦镇牛桥村撤资办领导小组公告称，农龄计算办法是，根据周府[2004]135号文件精神，自撤制批文日起向前推30年，即30年内户口在队（农业户口）、年满16周岁以上的村民（见专栏1）。 专栏1：告村民书
退出原始投入。撤制村、队集体经济组织成员加入农村合作社的原始股金，按照原额返还；原始股金的红利分配，可以按照股金原额10--15倍的比例，以现金方式兑现。 确定分配顺序。撤制村、队集体资产经评估、界定后，从净资产总额中提取5﹪-10%作为资产处置统筹基金，由镇政府有关部门管理，专项用于解决撤制工作中的遗留问题。处置撤制村、队集体资产之前，先进行当年收益分配。撤制队依法取得的集体青苗补偿费、低值易耗品补偿或者作价变卖款，作为集体收入，可以列入当年收益分配，也可以纳入撤制队集体资产一并处置。强调当年收益分配，有利于保护现状成员的利益；强调一并处置，有利于保护历史成员的利益（见专栏2）。 专栏2：惠南镇城南村二组撤组后资产界定处置意见
（三）确定持有方式 对于可分配的集体净资产，是彻底清盘、全部以现金方式分配给个人，还是继续保留统一经营的外壳、仅将股权量化到人？农民获得的股权到底有多大权能，仅仅只是分红依据，还是完整的财产权利？对这些问题都需要作出回答。浦东新区的做法如下： 确定个人分配形式。对撤制村、队集体资产，有规模、有效益并有条件继续经营的集体经济组织，主要应以股权形式量化到人；对规模小、效益差并无条件继续经营的集体经济组织，在清算债权债务的条件下，可以采用现金分配方式。 确定个人股权权能。撤制村、队集体经济组织成员个人获得的股权依法享有收益权，可以继承，也可以在持股者自愿基础上在本经济组织内部依法转让。 维持不可分配资产的完整性。撤制村、队集体经济组织中以股权量化方式界定为镇集体资产的，由镇集体资产管理部门以股权形式代为持有；撤制村、队集体经济组织采用股权量化、并在继续运作中的非村、队集体资产的其他资产，不得量化到村、队集体经济组织个人。村、队撤销建制后，原集体经济组织所属经济实体，在明确权属关系和依法改制为新的独立经济实体的基础上继续存在。 二、讨论与建议 目前在国家层面对城市化过程中如何处置撤制村、队的集体资产，没有系统完整的明文规定。仔细比对1996年上海市和2010年浦东新区关于撤制村、队集体资产处置的规定，参考全国其他一些地方的做法，对浦东新区处置撤制村、队集体资产的有关做法讨论分析如下。 第一，土地补偿费应归土地所有者 第二，不必刻意保留集体经济组织外壳和不可分割的集体股 第三，尽可能扩大个人股权能 第四，妥善处理后续问题。从浦东新区处置撤制村、队集体资产的具体做法来看，还有一系列问题没有得到妥善解决。一是统筹基金问题。为解决撤制工作中的遗留问题，上海市1996年暂行规定和浦东新区2010年若干意见，都明确要求从撤制村、队净资产中提取5﹪-10%的资产作为资产处置统筹基金，上交镇政府指定部门管理。二是资产划转问题。浦东新区2010年的若干意见，将一些应归村、队集体所有的资产，划归镇所有。例如，“村、队集体资产处置后，原工业、商业等用地仍是集体土地的，其土地使用权归镇集体经济组织所有”；又如，“返征地使用权（包括作价投资和受托返征地的资金）和返征地使用权转让而形成的收益，归镇集体经济组织”；再如，“撤制村、队因集体土地非农化的增值资金和因享受国家特定优惠政策（税前还贷、以税还贷等）形成的集体资产，是非劳动积累的集体资产，界定为非村、队集体资产，应当按照规定上缴镇集体经济组织”。三是遗留资产问题。撤制队集体资产处置完毕后，如何保障和体现队集体经济组织成员在村集体资产、镇集体资产中的权益；撤制村集体资产处置完毕后，如何保障和体现村集体经济组织成员在镇集体资产中的权益；建制镇撤销后，镇集体资产如何处置。这些问题目前都悬而未决。 对以上问题，我们的看法和建议是：资产处置统筹基金是撤制村、队农民的共有资产，应该全部用于解决各村、队的遗留问题，而不应“被统筹”用于其他村、队农民，否则就有平调的嫌疑；集体土地所有权和使用权、返征地使用权是原村、队的集体资产，应尽量评估作价、纳入分配范围，无法评估作价的，也应锁定原村、队受益成员范围，待以后作价变现后再进行分配，镇集体经济组织只能进行受托管理；集体土地非农化增值资金，虽不是劳动积累，但是农民土地财产的增值收益，应归农民集体所有；国家对农村集体实行特定优惠政策并不是一种投资行为，因此形成的资产仍是农村集体资产，不能界定为国有资产，如同国家扶持私有制企业形成的资产并不是国有资产；对悬而未决的问题，宜趁村、队集体成员多数健在、历史事实清楚的有利条件，早作决断（专栏3）。 专栏3：新桥镇探索镇级集体资产折股量化到人
第五，正确对待“被城市化”农民的土地财产权利 在“被城市化”农民的土地财产权利问题上，我们的基本主张是：尽快启动征地制度改革，按项目建设资金来源和建成后维持运转的经费来源从严界定公益性建设用地范围，对其他建设项目用地尽快废除按“统一年产值标准和区片综合地价”进行补偿的做法、改为按市价进行补偿；加入城市社会保障体系是被征地农民的公民权利，不能要求他们用土地财产权利去交换社会保障权利；可以引导被征地农民理性对待获得的巨额土地补偿收入，但不能因部分被征地农民的非理性消费而不将土地补偿费分配到人。
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