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人大上下联动创新的实践与启示
人大上下联动作为一种鲜活的工作方式方法，是近年来一些地方人大常委会工作机制创新形成的重要成果之一。与传统惯性做法相比，其创新具有联动主体多级化、代表参与层次化、活动形式和手段法治化等共性特征。在推动人民代表大会制度与时俱进的过程中，其因势、因事、因地制宜，在联动法律关系设立上积累了宝贵的创新实践。 创新的做法 省级牵头居多，自上而下，多层次活动主体广泛参与。总体来看，各地形成了省级人大主导、市县区人大协同、各级人大代表等积极参与的主体态势。活动开展之初，为全面了解掌握联动议题基本情况、存在的主要问题和症结，一些省级人大常委会以一竿子插到底为主，不仅筛查省本级情况，而且深入到市县区乡进行摸底调查，从年初开始到年底，一直贯穿全年，横向到边，纵向到底，基本上不留盲区。比如，2015年黑龙江省人大常委会为促进优化全省经济发展环境，在全省范围内组织开展的行政许可“一法一条例”执法检查中，从活动启动阶段全省电视电话会议动员部署、制定印发执法检查工作总体方案，到实施阶段执法检查七个具体步骤的顺序扎实推进，其一直担任组织者角色；各市县乡人大协同推进，人大代表发挥主体作用，出现了四级人大联动、五级人大代表、市场主体和人民群众参与的少有局面。2014年和2015年，上海、重庆和浙江等省级人大常委会先后分别开展的教育实践活动整改、不同内容专项监督的上下联动活动中，都是由这些省级人大常委会分别统筹谋划，认真推进实施，相关县区人大常委会和各级人大代表等积极参与共同开展的。另一种是自上而下联动方式，是同级监督和对口监督。主要根据情势变化，针对上年未决难题和新出现的突出问题，有的省级人大常委会持续两年对同一联动内容开展的监督，注重突出市县乡人大对本级监督对象，以及各人大相关专门委员会对对口部门督促地位和作用。 凸显力度，以点带面，强调综合运用多种法定手段。突出强调拓展联动视角、领域和力度，建立上级人大与下级人大之间、人大与联动对象之间的活动纽带，深化相互之间新型关系，把出发点、着眼点和落脚点统一到提高人大依法履职质量效率，强化促进经济建设中心和改革发展大局任务完成上。特别是在上下联动频率较高的监督权行使过程中，一些省级人大常委会围绕监督题目，注重择一发力，带动其他，综合运用法律规定的多种监督形式，旨在针对性要强，解决问题要实，不搞形式主义，不做表面文章。比如，在贯穿2015年行政许可“一法一条例”执法检查中，黑龙江省人大常委会围绕政府建立完善权力清单和责任清单，依托执法检查这个活动载体，首次把专题询问、执法检查、听取和审议落实执法检查报告和审议意见报告、专题调研和执法检查整改问题回头看等有效监督方式结合起来，层层推进，步步深入，环环相扣，打出了监督“组合拳”。 瞄准对象，立足实际，力图推动某些重大问题的解决。人大上下联动选题主要集中在一些社会热点难点和百姓关切重点问题上。既有依法履职中的立法方面，也有监督方面，甚至包括人大自身建设中的某些突出方面。比如上海市围绕食品安全、建筑工程质量安全、自贸试验区立法和浦东综合配套改革试点决定等，湖北省围绕农产品质量安全，黑龙江省围绕行政许可“一法一条例”等法律法规实施情况分别开展执法检查，重庆市、浙江省分别围绕企业发展环境、公检法司机关刑讯逼供等问题开展专项工作评议或听取专项工作报告，两地并都进行了满意度测评。可以看出，上述上下联动对象基本上都是与民生、改革、改善发展环境和事关稳定的社会公平正义话题密切相关的，特别反映出了这些地方的人大常委会基于党委政府所急、人民群众所需、人大自身所能、法律法规所予，对一些重大问题解决给予的普遍关注、积极回应和倾力作为。 启 示 创新主体，抓好“联”。过去各地上下级人大之间联系常规方式，主要集中在下级人大负责人列席上级人大常委会会议，县级以上人大常委会受委托围绕某项法律法规实施情况开展执法检查、组织闭会期间本级选出的上一级代表活动等方面。总体显得单薄不够紧密，程序意义大于实体意义，也不能完全适应新形势新任务的要求。人大上下联动的探索，激活了代表法监督法等法律的有关规定，激发了各级人大与代表的积极履职热情，更是一次增强人大整体意识、拓展主体联系广度深度的有益尝试。省级人大常委会须不断增强大局意识、担当意识和主动意识，把上下联动当成一项提高履职水平，推动人民代表大会制度与时俱进的重要性工作来抓，充分调动起常委会、专委会组成人员的积极性，不断增加经验，形成机制办法，指明方向、完善措施。省级以下人大常委会要树立一盘棋思想，既要与上级人大常委会部署相衔接，也可以根据本地实际情况落子布局，在内容、方法步骤上突出特色，有所侧重。根据工作需要，市县人大常委会可尝试组织开展本地人大的上下联动活动。 创新内容，把握“动”。人大存在的监督上的蜻蜓点水、流于形式、实效性不强，立法上的某些法规条款严重脱离实际、无法适用等问题一直广受诟病。破解监督痼疾，关键在于解放思想，坚持不断创新突破。善于自觉运用法治思维和法治方式开展工作，推动问题解决。由省级人大常委会牵头，在省级范围内市县区乡人大一起联动，实现针对同一监督项目的资源整合，形成氛围，形成合力。不断综合运用监督法等法律规定的多种监督方式，形成了一个比较完整的监督链条，选择固定下来，常态化机制化。坚持问题导向，突出重点，讲求实效。什么问题突出，就突出解决好什么问题，什么问题没落实，就重点落实什么问题，督促监督对象从根本上解决实际问题。注重研究如何发挥人大上下联动创新的撬动作用和蝴蝶效应，锲而不舍，循序渐进，一步一个脚印，积小胜为大胜，逐步推动质询、特定问题调查等法律规定的监督形式落地。总结借鉴基层人大工作评议、票决制等有效管用办法，不断丰富联动内容。实行监督与立法上下联动并重。发挥人大上下联动易于深入基层体察实情和释放代表潜能的特点优势，认真听取基层人大和各级人大代表对立法工作的意见建议，强化立法前、立法后两个评估和法规清理工作，对严重制约改革、发展的法规规定，特别是脱离实际、不具有操作性或已过时的法规条款，及时纳入法定程序给予修正，确保法规的严肃性和可适用性。 创新对象，实现结合。联动题目的选定，应紧紧围绕党委中心任务和工作大局来展开。主要集中在事关改革发展稳定的一些社会热点难点重点和百姓关切问题上。以“一府两院”工作存在问题的某个突出方面为主，也可以是人大建设中的某项突出问题，把握结合点、找准切入点。联动项目不宜过多，每年以一至两个为宜。把握好人大上下联动原则尺度。坚持党委有要求政府有呼声，人民群众有期盼，人大自身力所能及，法律法规赋予职权原则。联动计划和选题应事先向同级党委请示报告。找准人大在上下联动中的定位，不越位不错位。除自身开展的联动项目外，人大上下联动不是代替监督对象解决问题，不能包打天下包治百病，而是督促相关国家机关及其工作人员自己刀削自己把，从而推动某个突出方面或者突出环节重点问题的切实解决。搞好联动结合，自上而下，自下而上。对一些省级垂直领域内普遍存在的共性问题，可由省级人大常委会提出选题，省以下各级人大和人大代表广泛参与。建立联动选题沟通机制，上级人大应充分吸纳下级人大、人大代表和社会各界的意见，对一些下级人大普遍反映又不能解决的人大建设方面问题，可上升为上级人大联动项目来抓。以贯彻中央18号文件加强县乡人大工作和建设为契机，理顺人大内部机构设置。暂未规范的，牵头人大可指定内部某个专委会负责联动日常组织协调工作，上下不需统一。加强上级人大与下级人大情况反馈，可继续采用简报等形式反映各地人大工作动态。把上下联动与加强上级人大对下一级人大其他工作的监督、指导密切结合起来，不断增强人大系统意识和工作的紧密度结合度，为人大工作实现升级换代上档次上水平注入新的内涵和活力。 |
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