【引用】以新的视角把脉教育督导工作，让教育督导硬起来

以新的视角把脉教育督导工作，让教育督导硬起来

 

(该文获湖南省首届教育督导优秀论文一等奖　)

 

新邵县教育局　　陈受田

　　随着教育改革的深入，现代教育管理理念渐入人心，自八十年代我国教育督导制度恢复以来，教育督导越来越受到各级政府重视，机构不断健全、制度不断完善、队伍不断壮大，在教育改革和发展中扮演着越来越重要的角色。各级教育督导部门依据国家有关教育法律法规和方针政策，积极开展督政督学，对推动教育事业的发展发挥了重要作用，作出了重大贡献。然而我国教育督导体制建设、队伍建设仍是一个值得探讨的问题。本人试就如何以新的视野审视和把脉教育督导工作，使教育督导硬起来，谈些粗浅看法，以抛砖引玉。

　　一、教育督导存在的问题

　　十多年来，我国教育督导事业的发展已经有了良好的基础，也取得了阶段性的成效，但我们应清醒地看到，我国教育督导工作发展很不平稳，总体上还很不适应形势发展的需要，还存在一系列的问题，具体表现在：

　　（一）位置不正。在一些地方，教育督导的地位和作用还没有引起足够重视，没有摆上应有的位置。

　　首先，教育督导室的属性不明。教育督导室的“户口”落在哪里？是落在政府口子，还是落在教育行政口子？是属于机关编制，还是属于事业单位编制？是常设机构，还是临时常设机构，乃至是临时机构？没有统一的说法，各地自行其是，不一而足。

　　第二，教育督导室归口不合理。目前大部分教育督导机构已更名为“人民政府”教育督导机构，由人民政府设立，代表着政府负责本辖区内教育督导工作。但在行政关系上，大部分仍为教育行政部门代管，督导室的人、财、物都在教育行政部门的控制之下，其用意是在“督政”时，由人民政府指挥，在“督学”时听教育行政部门指挥，兼顾“督政”与“督学”两方面的工作，这使得督导室处于一个十分尴尬的地位。首先它是属于何种级别？说它是教育行政部门下的一个机构，但它是人民政府设立的，所以在教育行政部门没有它的位置。说它是人民政府下属的一个机构，虽有有关法规文件作为依据，但在实践中谁也没给它留个什么位置，确定什么级别。因此，事实上教育督导室成了“孤儿”，谁都不管，谁都可以管。

　　（二）职责不明。教育督导室虽然挂着政府的牌子，但是教育系统内外部依然把它看作教育行政的一个内设机构。因为一是督导室主任一般由教育局长或副局长兼任，专职督学都是教育编职人员，拿的都是教育行政部门的工资、资金。二是督导岗位都由教育行政领导安排，办公地点大多设在教育行政机关内。由于教育督导室由教育行政部门代管，也极易使教育督导室成为教育行政部门的“机动分队”，指派教育督导室做一些本该由教育行政部门干的事情，这样又使教育督导部门做了教育行政部门的事，从而使人们混淆了教育督导室本身的职责，也使教育督导工作自主性差，职能作用发挥不够。

　　（三）职权不够。教育督导机构规格定位不恰当，设置不合理，缺少“尚方宝剑”，既无人、财、物支配权，也无行政的处罚权，即使有了建议权，而这建议权也没有一点刚性的制约力，人家可以采纳，也可以置之不理。

　　（四）队伍结构不合理。国家对教育督导人员提出了很高的要求，但在执行过程存在着许多问题。其一，年龄结构不合理，队伍老化现象严重，造成老化的主要原因是领导部门对督导的重要性缺乏足够认识，把督导室视作安排老干部的场所。其二，专业结构不合理，难以督导各类教育。其三，知识结构不合理，难以担当督政、督学两副重担。其四，督导编制不合理，难以完成督导任务。其五，督导人员待遇不合理，难以充分调动工作积极性。

　　（五）教育督导立法滞后。尽管过去我国制定了一些关于教育督导方面的法规，但它还是停留在政策法规的层面，不是通过立法机关颁布的，到目前为止还没有专门的教育督导立法。

　　二、教育督导面临的新形势

　　第一，国务院关于基础教育改革与发展的决定向教育督导提出了新要求。国务院《决定》第36条规定“要将基础教育工作情况作为考核地方各级人民政府领导同志的重要内容。”第37条规定“坚持依法治教、完善基础教育法制建设，各级人民政府及有关部门要认真贯彻执行教育的有关法律法规。”第39条规定“加强和完善教育督导制度”，这些规定明确提出了我国当前教育改革与发展的目标、任务和要求，同时也对各级教育督导部门提出了具体的任务和要求，不仅为教育督导工作提供了法律、政策依据，也为加强教育督导工作提供了政策保障。

　　第二，农村税费改革后，基础教育尤其是义务教育面临许多新问题。农村税费改革后，义务教育投入结构发生了变化，依法落实义务教育经费面临新的形势和困难，义务教育经费不足的问题更为突出。不少地方本级财政性义务教

育投入明显减少，税费改革后，义务教育经费呈下降趋势。一些地方辍学率反弹严重，巩固提高“普九”成果任务十分艰巨；办学条件与教育现代化要求很不适应，危房改造任务繁重；教师队伍结构性矛盾突出。要解决好这些问题，一是必须依靠和加强教育督导；二是要增强教育督导的针对性、实效性，确保税费改革后，农村义务教育健康发展。

　　第三，“以县为主”的基础教育管理体制改革、以鼓励发展民办教育为重点的办学体制改革、以全面实施素质教育为宗旨的基础教育课程改革为教育督导提出了新的课题，拓展了新的领域。国务院办公厅《关于完善农村义务教育管理体制的通知》在明确各级政府责任的同时，都分别提出了督导评估的要求，并且强调“各级人民政府教育督导机构要把督导农村义务教育作为工作重点。”《民办教育促进法》明确规定，要“依法对民办学校实行督导”。教育部《关于推进基础教育课程改革的意见》也明确提出，要把督导评估作为推进课程改革的重要举措。可是，在推进教育改革方面，教育督导同样面临着艰巨的任务。我们要用改革的精神，创新教育督导制度，抓好教育督导工作，以督导促改革，确保多项教育改革积极稳妥地向前推进。

　　三、强化教育督导权威性的对策

　　（一）改变现行管理体制，确定教育督导应有的地位，使教育督导有职有权。

　　1、明确教育督导室的职级建制，取消教育行政部门代管方式。尽快改变督导机构规格定位不当，设置不合理的状况，建立独立设置的高效能的政府督导机构，代表政府行使教育行政管理执法监督的职能。在现代教育管理体系中，一般说，政府是决策系统，教育行政部门是执行系统，督导部门是监督系统，三者缺一不可。独立存在、互相联系、互相作用、互相制约，构成完整、科学的现代教育管理过程和运行机制。在一个教育管理系统中包括政府和教育行政部门两个管理层，构成了大小两个管理子系统，在这两个管理子系统中，督导室以教育管理为准绳，监督决策执行情况，并向决策部门反馈，同时代表政府对执行部门实行监督指导，促其高效率、高质量地完成任务。据此，在纵向上看，教育督导室可以定为人民政府的一级机构，在行政隶属关系上，直接接受人民政府管辖，在业务上，受上级教育督导部门指导，与教育行政部门并列，从而教育行政部门以实施执行为主，而教育督导部门以评价、监督为主，两者并行不悖，这样可以确保“督政”与“督学”任务的完成。

　　2、优化教育督导机构的人员组成，妥善解决督导人员的经济政治待遇。要兼顾“督政”和“督学”的需要，妥善制定教育督导的编制数，同时要确定教育督导室为国家机关编制单位。既要事事有人做，又要体现精干高效原则。实行督学证制度，向社会公开招考督学，要把那些政治思想好、政策水平高、业务能力强、社会影响大的同志安排到教育督导岗位上来，建立一支清正廉洁、公道正派、精干高效、素质优良、专兼结合、结构合理的督导队伍。要改变专职督导人员的结构，实行老中青相结合，教育专家型和行政型相结合。对兼职督员的选聘，既要注重学历和资历，更要注重实际工作能力。如县级督导室可聘请乡人大主席和相关的部办委局负责人为兼职督学，使他们成为教育管理的好“助手”、领导决策的好“参谋”、求学的好“向导”、执法的好“警察”。政府每年要给教育督导室拨必要的经费用于改善办公条件，解决人员的基本福利待遇。没有经费，教育督导只能向教育行政行乞，怎能硬起腰杆说教育行政工作是否？不仅如此，政府和上级督导部门要强化对督导室的管理，要把督导室列入考核范围，定期考核，促其发展，不能让督导室处在似管非管的境地。对优秀督导人员要进行表彰奖励，要把督导室干部的任命、使用、考核、晋级与其它干部等同，不能打入另册，不闻不问。

　　3、尽快为教育督导立法，制订教育督导专门的法规，使督导工作进一步规范化、法制化，从法律上确定教育督导的权威。

　　（二）加大宣传力度，营造教育督导的共识氛围，使人们感受教育督导的存在与力量。

　　虽然我国教育督导制度已恢复了二十多年，教育督导活动也普遍开展，但现实社会不少部门、不少领导、不少人士、包括一些学校的领导与教师对教育督导的存在“三不知”现象，即不知机构、不知职责、不知作用，这势必制约教育督导在深度广度上开展工作。因此，督导室工作之一就是要通过不懈努力，营造教育督导的共识氛围，使社会有关人士能“知机构、懂功能、肯支持”。要做好以下主要工作：（1）独立行文。当前督导室绝大多数与同级教育行政部门合署办公，文件下发常常以教育行政部门的名义出现，客观上削弱了教育督导的地位。为此，教育督导室在需要发文时应独立行文，要有独立的文头纸，规范的发文程序和编号，并盖上督导室的印章。（2）创办内部刊物、公开宣传报道。通过刊物宣传督导活动情况、教育法律法规、教育教学改革与教育工作新动态、新经验、新问题、教育督导的新举措等等，让有关领导、部门、人士了解督导，感受督导，进而是重视督导。通过宣传，对于人们认识督导作用，感受督导的存在与力量，具有积极意义。

　　（三）实行教育评估归口管理，建立督导评估结果的运用机制，维护教育督导的权威性和有效性。

　　1、改变评估办法，实行教育评估归口管理。评估是督导工作的手段，评估制度是督导制度中不可缺少的一种制度。行政与评估相对分开，评估工作政出一门，是学校管理科学化的一个前提，否则既当运动员又当裁判员，制订政策的评估执行政策的，很难保证此项评估结果的客观公正性。现在各地对教育评估的单位和评估种类太多，使基层和学校疲于应付，既造成巨大浪费，也易滋生不良现象。为了克服教育内部过多过滥的教育评估，正确发挥评估作用，我们认为各种教育评估，不论是对各部办委局和各乡镇政府教育工作的检查评估，还是对各级各类学校的检查评估，一定要归口政府教育督导部门管理和实施。教育部也作出明确规定：凡是有督导评估和检查的业务部门，可以向督导部门申报，由督导部门统筹安排。这样做，一方面有利于理顺职能，另一方面也可避免多头检查，有利于减轻基层的负担。

　　2、建立督导通报制度和对督导检查结果进行运用的机制，进一步强化教育督导的权威性。教育督导工作必须有权威。督导的权威除了按督导结果发奖、发牌子之类以外，更多地要向学校、社会、上下级党委、政府、人大、政协通报评估结果，以督导评估结果的客观性、公正性来树立督导工作的权威性。同时还要注重督导结果的运用，把它纳入法制建设的轨道。对取得成效的督导对象，给予表彰奖励，并把督导结论作为有关部门对被督导单位及主要负责人政绩考核、奖惩、任免的重要依据。对于督导评估中存在问题实行整改效果跟踪复查制度。整改不力或主观原因导致严重失误的，实施责任追究、黄牌警告、取消有关荣誉称号等惩处。对严重违规违纪问题，还要依有关的法纪法规提出处理意见。通过对督导评估结果的严格处置，充分发挥了教育督导的导向功能，树立起教育督导的权威，提高督导工作实效。

　　（四）抓住重点，务求实效，以良好的工作绩效赢得教育督导的地位。俗话说打铁先需自身硬，有为才能有位，有为才能有威。教育督导部门要加强自身建设，狠抓内部管理和制度建设，内强素质、外树形象、身体力行“三个代表”。特别是要对教育乱收费、教育投入等热点搞好专项督查。广大教育督导工作者要与时俱进、充分认识教育督导面临的新形势、新任务、新要求，扎实开展工作，以新的理念、科学的方法、务实的态度，提高督导质量。只有这样，才能做到督有权威，导有水平，促有成效。