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我国政策性银行面临的挑战 1994年，国家为了实现国有专业银行政策性业务与商业性业务的分离，成立了国家开发银行、进出口银行和农业发展银行三家政策性银行，承担了相应的政策性业务。三家政策性银行以国家信用作为保障，弥补了市场信用在某些领域难以配置金融资源的不足。随着时间的推移、外部环境的变化，政策性银行变革的呼声日益强烈。 从外部经营环境来看，我国市场经济发展已进入一个新的阶段，过去按行业、按区域、按银行性质的分工已变得模糊，政策性银行与商业性银行的分工、固定资产贷款与流动资金贷款的分工以及原有的信贷分配格局正在被打破，传统的银行业务受到冲击，市场竞争日趋激烈。随着企业直接融资能力提高，不再仅仅是银行选择企业，而是企业开始主动选择那些服务好、金融产品完善的银行。此外，混业经营已成为新的发展趋势，银行、证券、保险行业的分隔正在打破，对外开放、利率市场化等对金融业带来了新的挑战。政策性银行发展面临着多重困难，对政策性银行的改革方向也需要重新审视。 首先，市场机制的有效性面临新的考验。2008年席卷全球的国际金融危机表明，即使是充分发达的市场机制也存在天然的缺陷，因而政府最终不得不出面干预以稳定整个经济和金融市场。为此，必须重新审视政策性银行商业化转型的目标和政府信用退出的时机与程度。 其次，经济进入新常态提出新的融资要求。中国经过三十多年的改革开放，目前进入全面建设小康社会的新阶段。随着我国工业化、城市化、现代化进程加快，经济、体制、市场等方面的新矛盾也在不断出现，“三农”、区域发展、城乡差别、教育、科技、养老保障等问题的解决，都需要政府主导推动。政策性银行作为实现政府意图的工具，应适时调整业务重点，充分发挥导向作用。 最后，金融体系新形势下政策性银行面临新任务。现有融资格局中，信贷融资依然占据主导地位；商业银行改制后，其政府融资工具的功能弱化；对外开放战略的推进，我国银行业直面国际金融业的竞争压力。在这样的背景下，政策性银行需要发挥更大的作用。 2008年，我国政策性银行开始了转型探索。但从实际效果看，由于我国市场经济体制尚不完善，政策性银行商业化条件并未成熟。中国是一个发展中的国家，地区差异较大，其发展不可能完全依托于尚未健全的商业化市场，还是需要政府有针对性地投入资金。此外，世界经济低迷，也不可避免地影响我国的进出口贸易。因此要发挥政策性银行的功能，及时进行资金配置调整，加速实体经济以及产业结构转型，最终保障经济的稳定发展。综上，虽然政策性银行商业化改革曾经被视为一种大趋势，但是未必符合我国目前的情况。 我国政策性银行未来改革发展方向 党的十八届三中全会明确“市场在资源配置中起决定性作用”，市场化是我国金融发展的主线，商业银行必然成为我国银行体系主体。但是考察现代市场经济国家银行体系共性特征，可以看到，政策性银行同样发挥着重要作用。为此，需要从制度设计层面进一步明确政策性银行的发展方向。 第一，政策性银行的职能定位需要更加明确。政策性银行应具有法人地位，以政府市场政策和市场需求为导向，拓展业务、变更经营方式，引用现代商业银行的管理手段和方法加强自身的风险管理，明确资本金来源、资本补充机制、责任认定、人员聘用机制等。同时，要解决政策性银行的资本金来源和补充问题，降低其资金成本，提高其抗风险能力，满足其信用评级的需要。 第二，政策性银行要向开发性方向发展。政策性银行不应该向商业化方向发展，而应该向具有政策性特征的开发性金融方向转变。政策性银行一个非常重要的任务是弥补市场的缺失，中国金融改革已进入关键阶段，开发性金融应当与金融创新紧密结合在一起。政策性银行需要加大对住房、养老保障和高新科技等领域的投入。这些领域在很大程度上与商业银行的运行机制及本质是不吻合的，所以要更多地由政策性银行介入。 第三，政策性银行从事商业性业务要与政策性业务分别管理。日本开发银行也从事商业性的投资业务，但它的商业性投资业务只占全部投资业务的1%～3%。有限的商业性投资业务，可以使政策性银行更多地关注市场需求和市场信息，在特定的政策范围内思考问题，不会长期游离于市场之外。另外，在一定范围内盈利的项目会减少国家财政的支出，也有利于政策性银行自身的发展，如完善激励机制等。但是，政策性银行应当根据职能定位，明确商业性业务的比例，对于政策性业务和商业性业务，在财务处理上需严格划定界限。 第四，政策性银行应是弥补商业银行不足而不是争利。政策性银行的转型，不应加剧银行业的同质性问题和引发金融市场的过度竞争。政策性银行需要弥补商业银行的不足，避免与其争利。政策性银行现有的资金来源是低成本的，政策性银行同商业银行竞争就会出现利用低成本政策性资金发放高收益贷款的问题，造成竞争的不对等和不公平。 政策建议 政策性银行应该是国家资源配置和金融运营体系的重要组成部分，是对财政分配和商业银行的必要补充，其发挥的作用应放在战略层面来做估量。建议可以从以下四个方面着力推进我国政策性银行的改革发展。 通过立法明确政策性银行的定位和业务范围。国际上存在政策性银行的国家，基本都制订专门的法律规范其业务范围和职责。我国应总结二十多年来政策性银行的实践，尽快制订《政策性银行法》，以法律的形式来规范政策性银行的业务范围、运作方式、经营机制、财务会计核算方式、政府相关部门与政策性银行的相互关系等，特别是对资金来源、利率政策、特许政策予以明确，保证我国政策性银行的运作有法可依、有章可循，将我国政策性银行的活动纳入法制化的轨道。例如,《政策性银行法》应明确，在航天、军工等特殊领域之外，政策性银行不得与商业性金融机构竞争；其治理结构、业务职能、资金来源和资金运用应以政府财政信用为基础，减少政策性银行经营管理中的各种干扰因素。应改革政策性银行的治理结构，确保其体现政府意志，代表国家的政策导向，从而保证国民经济发展战略和产业政策的实施。 积极拓宽筹融资渠道完善债券发行机制。明确界定政策性银行的融资范围，理顺政策性银行的业务领域，赋予政策性银行与其职能相适应的自主权，以提高政策性投资与信贷的质量。积极拓宽政策性银行的筹融资渠道，保证持续的、低成本的资金供应。政策性银行资金来源有：政府注资、向央行借款、发行金融债券、养老基金等。一方面要加大资本金注入力度；另一方面提高市场化发债能力。 建立完善高效的公司治理结构和监管制度。应完善科学决策机制和管理程序，重点改革人事制度。建立有效运转的“三会一层”，股东会给予战略指导，董事会科学决策，监事会严格监督，高级管理层恪尽职守，并设立专业委员会。应调整现有的监管制度：一是财政部应以出资人身份认真履行职责，负责对计划执行情况和经营绩效进行考核；二是建立体现政策性金融特性的业绩考核指标体系。参照国际通行做法，建立科学合理的业绩考核指标体系；三是根据我国目前经济发展需要和政策性银行现有资产负债规模，建立负债规模控制机制；四是建立政策性银行的工作报告制度，政策性银行的经营规划和年度计划，应作为财政预算的一个内容提交全国人大会议审议。 建立强有力的支持约束评价机制。一是强有力的政府支持机制。政府对政策性银行的支持是其区别于商业银行的显著标志，主要体现在低成本资金来源、财政担保形式、贴息额度及方式、减免税政策、专营垄断以及市场准入等。二是适度的政府干预机制，体现政府的意图是政策性银行的本质要求，为实现政府的意图，政府适度的干预是必要的，如规定投资方向等。但同时从法律上规定其不当干预的种类，对“命令式贷款”，政府要有损失补偿机制。 设置科学的绩效评价体系。实践中，绩效评价指标体系要全方位体现政策性银行的内涵。政策性银行由于其特殊的资本结构、特定的业务功能，对其评价方法和评价体系应不同于商业银行，不能用商业银行的经营指标如利润率、不良资产率、贷款本息实收率等，来评价政策性银行的经营性目标。应依据政策性银行的目标定位对其进行考核。建议考核指标体系可以包括市场业绩、社会进步贡献率、经济发展贡献率等方面内容。 解决发展动力机制问题。一是改革政策性银行贷款项目选择的决策机制，赋予其决定贷款投向的自主权。政策性银行应以市场路径实现政府经济社会发展目标，主动地运用和依托国家信用，从实现国家战略目标出发，以融资为杠杆，发挥政策性融资的作用。二是允许政策性银行利率在一定范围内浮动，以充分发挥政策性金融的引导机制和宏观调控功能。三是建立稳定有效的资金供应机制，解决政策性银行的资金来源问题。目前作为政策性银行筹资的主要手段，在直接金融市场上发行金融债成本较高，不应作为政策性银行筹资的主要手段。养老保险基金、企业年金等公共社会保险资金应逐步成为政策性银行的主要资金来源。 |
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