【政府信息公开专题三】政府信息概念理解上的三个问题

thw8080 2017-12-11

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一、政府信息的概念与政府信息的公开范围
　　政府信息的公开范围，是政府信息公开制度最核心的内容。实践中，对政府信息公开范围的认定存在多种多样的认识，尤其是有一种观点认为，凡属于政府信息的，只要不涉及国家秘密，都应当公开，即片面理解的所谓“以公开为原则、不公开为例外”。这种把政府信息公开范围与政府信息概念简单加以联系的认识，在实践中引发了大量的行政争议。
　　《政府信息公开条例》规定了公开范围的判断标准，即不得“泄露国家秘密”，“损害国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”，“侵害商业秘密和个人隐私”。但是，如果把这条标准理解为判断政府信息公开范围的全部标准，认为凡是不涉及国家秘密等3类情形的信息，公民都有权请求强制行政机关公开，争议就不可避免。从理论上讲，对于政府信息公开范围的判断，应存在两条并行的判断标准，一条标准用于判断哪些政府信息是可以公开的，有学者概括为“服务性行政标准”；另一条标准用以判断哪些政府信息是必须公开的，被概括为“司法审查标准”后向东.构建我国政府信息公开范围双重标准的思考［J］.中国行政管理,2010(9).。“服务性行政标准”划定的范围，是行政机关公开信息范围的上限，超出这个范围的，禁止公开。我国《政府信息公开条例》规定的判断标准，就是“服务性行政标准”。在这个范围之内，行政机关秉承服务性行政的理念，主动公开既有信息，甚至主动收集、制作新的信息予以公开，都是其权力之所及。在这个意义上，凡属于政府信息概念范畴的，都是可以公开的范围。而“司法审查标准”则不同，它划定的范围，是行政机关公开信息范围的下限，是职责之所在，必须要公开。公民可以向法院或者行政复议机关要求强制公开的，只能是“司法审查标准”划定范围之内的信息。在这个意义上，政府信息公开范围要远小于政府信息概念的范畴。
　　“司法审查标准”由三个要素构成。第一，特定政府信息在法律上存在。即法律对该政府信息的形成作了规定，如部门财政预算；法律指明了制作或保存该政府信息的具体行政机关；该政府信息在法定的存续期限内。第二，特定政府信息的公开不违反法律禁止性规定，即行政机关公开的政府信息不能超过“服务性行政标准”划定的政府信息范围。第三，不存在其他可以豁免行政机关公开义务的情形，如在一些地方性规定中，过程中的政府信息可以不予公开。

二、政府信息公开中的行政自由裁量权
　　对于特定的信息，即便经过认定属于政府信息，只要不是法律明确要求公开的事项，是否公开还要取决于行政机关的自由裁量权。即便是法律明确要求公开的事项，在公开到何种程度等具体细节问题上，也还要取决于自由裁量权。实践中，有当事人以政府财政信息应当公开为由，要求公开省长或者市长的工资收入。相关行政机关认为这类信息无法公开，但又找不到不予公开的确切依据。这个问题实际上涉及的就是行政机关自由裁量权。
　　政府信息是否公开、公开到何种程度问题上，行政机关应当享有一定幅度的自由裁量权，这是理论和实务两方面的要求。以上述案件为例，一般性的财政预算有关政府信息，是应当予以公开的。这是法律的强制性规定。但是，财政预算有一个详略问题，在这详略之间，就是行政机关的自由裁量权范围。
　　省长工资等信息的逐步公开，需要政府根据社会发展情况通过加强自身建设来推进，不宜由司法监督来决定。应当看到，政府加强自身建设的动力不只是司法监督，社会舆论、人大监督、政府自我约束等多种因素，都是推动政府不断提高朝着更高要求的服务型行政前进的重要动力。

三、政府信息的拥有者与被告主体资格
　　掌握政府信息的主体很广泛，实践中公开政府信息的主体也很多样。但是，并不是所有的掌握或者公开政府信息的主体，都能构成适格的被告主体。实践中曾经发生过一类案件，当事人将政府内设办事机构作为政府信息公开行为的被告起诉到法院，法院立案受理并开庭审理。这类案件较为典型地反映了政府信息公开行为的被告主体资格问题。
　　在政府信息公开行为中，无论是主动公开或者是依申请公开，对公开主体的身份限制是很宽松的，甚至不需要考虑其身份。一些不是行政机关的主体，如水电气供应部门，也可以公开其掌握的政府信息。一些内设办事机构，如政府办公厅等，在网站上公开一些政府信息，这都是可以的。但是，如果有当事人对特定主体主张其知情权，此时对被告的身份要求是较为严格的。从法律的角度看，不独立承担法定职责的主体，就不能作为政府信息公开行为的被告。政府信息公开的主体不等同于政府信息公开的被告主体，对于政府信息公开行为被告主体资格，应当严格按照行政诉讼法的规定予以认定，不能简单地按照“谁公开告谁”或者“谁不公开告谁”的方式确定被告。