|
土地整合区 Michael Heller and Rick Hills 著 蒋余浩、刘岩 编译  编者按 本文是曾发表“反公地悲剧”（见本公号第172期）、《困局经济学》（中译本见机械工业出版社，2009年）的哥伦比亚大学法学院教授Michael Heller的另一篇力作。继“反公地悲剧”分析了过多分散的产权导致资源利用不足之后，Heller教授在这里提出一个解决此类问题的思想实验：设置一种名为“土地整合区”（LADs）的产权形式，同时克服过度的产权分割导致的土地资源浪费（因钉子户而造成土地资源利用不足）和征用权经常造成的不公平（损害土地所有权人利益的补偿不足）。LADs最大的特点在于，赋予需整合的地段内的土地所有权人一种集体决策的民主权利，保证他们能以集体的方式对外与开发商或政府谈判（避免个体所有权人谈判能力弱而导致的补偿不足），对内对个体所有权人形成压力（避免出现钉子户而导致土地无法整合——当然，在社区内部，个体所有权人享有“退出权”，而且土地整合的利益根据成员各自的产权而实施分配）。在Heller教授看来，相比于此前已有的共有产权、土地重整、集团诉讼等等产权制度形式或保护机制，LADs这项产权创新更能克服“反公地悲剧”。同时，LADs并非完全取代征用权以及土地所有权人自由缔约，而是在易于出现“反公地悲剧”的地方（如经济上未获充分发展的社区、位于城郊过度分割的土地、有着大量被废弃了的公用建筑设施的老化的社区，等等），通过保障社区的自治，赋予社区决策权，帮助社区能以集体形式做出是否分享土地长期发展利益的决定。当前，有关我国农村土地制度改革的讨论十分激烈，有学者指出，关键在于怎样确保农民能够以其土地财产自主参与工业化进程、城市化进程（见黄小虎，“一个举重若亲的大手笔”，本公号199期文）。农村的实际情况非常复杂，例如在相当多的农村地区已出现土地权属细碎化现象，而在很多地方又出现大规模的弃耕抛荒，难以实行统一部署的制度规定，无论是强化私人财产权保护或是加大政府更新土地的力度。需要思考如何既充分保护农民集体和个体的权益，又对土地资源加以整合再利用。十九大报告提出：“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。”本文提供的思想实验，应当对相关领域实施制度创新有所启发。 原文：Michael Heller and Rick Hills，Land Assembly Districts，Harvard Law Review, Vol. 121, No. 6 (Apr., 2008), pp. 1465-1527.  摘要 对经济发展来说，土地征用权既充满吸引力又令人感到可怕。各州需要有征用财产的权力，因为美国有太多土地被毫无效率地分割着。但是，公共土地整合会激起敌意，因为没有抵抗力的社区容易受到侵害。法院对此爱莫能助，学术文献也莫衷一是。有可能整合土地但不损害贫穷且无权之人吗？可以。本文建议创设“土地整合区”（Land Assembly Districts，LADs）。这种新的产权形式可以解决征用权长期存在的紧张，并且展现精心重构的财产权如何能同时提高福利和公平。潜藏在LADs下的经济和道德直觉很简单：由于整合的唯一理由是土地权的过度分散，因此邻里应当有权决定他们的土地是否被整合。我们的法律理论方法也同样很简单：借助财产法创新出一种适合土地整合的共同所有制度。这样，能为财产权人提供一个路径，使他们分享土地的利益并且否决单个产权人所决定的对他们整体而言不利的方案。 Ⅰ. 导言 各州应当正视使得征用权既有吸引力又令人恐惧的基本张力了。从效率的角度看，我们需要征用权去整合分散的地块。但是，如此整合土地又经常产生对被征收土地之所有权人的分配不公。我们如何既实现土地整合的效率，而又不至于偏袒获取土地的开发商？ 本文建议立法机构进行一项实验——“土地整合区”（LADs）。LADs的功能在于，既整合财产利益同时又不必剥夺所有权人的权利。LADs可以克服征用权的困境，并且在一般意义上显示，精心重设的财产权可以同时加强福利和公平。 直到现在，多数观察家仍然以为，整合土地的方法必定要么基于私人缔约要么基于公权干预。但是，在私人自愿缔约过程中，拒不让步者导致整合失败。开发商可能会秘密推动土地整合，但只要所有权人意识到他们每一个人都是该连块土地的垄断供给者，则谈判多数会以失败告终。而对于公权干预而言，征用权导致不公的分配。这是因为，土地所有权人仅有权获得土地的“公平市场价”，而不是主观溢价或者土地整合的价值。他们经常无视政府征用成本而过激地反对征用。这有可能导致（1）政府不计成本地继续征用土地，造成无效率的“过度整合”；（2）私人所有权人过于激烈的反对，造成浪费资源的“整合失败”。 可以想想近期整合和征收位于时代广场破旧地段的55家企业的多栋房产。纽约市以86百万美元的“公平市场价”将第八大道上位于第40与41街之间的的地块出让给纽约时报公司。根据多个标准评估法估价，私人开发商原本需要为该地块支付的整合价是这个出让价的三倍不止。虽然价格落差巨大，但征用权涉及的价值还不仅是，甚至首先不是，财务上的。再想想另一个案例：1980年代在底特律，通用汽车公司威胁说要离开该地区，除非该市立即征收并且出让Poletown。通用汽车很快廉价地得到了这块土地，但是底特律从没有向该镇邻里解释为什么他们的利益应该如此随意地为了公共物品的目的而牺牲，也没有任何市场调查显示，这桩交易是否提高了效率。 时代广场地区近150百万美元的差价和令人晕眩的Poletown背后赤裸裸的政治运作都说明了适用征用权的巨大利益，而这些案例绝非孤案。这种充满争议的举国现象还有成百上千个案例，涉及数以十亿计的价值。 土地整合是一个关键问题，因为在当今美国，城市土地经常被分成无数个小地块。土地在反公地悲剧（atragedy of the anticommons）——因过多的权益持有人而造成浪费性的使用不足——中闲置着。这里的挑战是，如何解决这种悲剧而又不至于创生出另一种悲剧，即剥夺业主和企业等现有的权益持有人，他们经常是穷人和无权无势之人。在私人的所有权考量与社会对土地的最优使用之间没有好的弥合分歧的机制，这正是财产法创新最能展现作用之地。 隐含在LADs之下的经济和道德直觉非常简单：享有邻里土地法律利益的个人们应当“集体”决定土地是否必须被整合为一个大的地块。我们的法律应对方法也同样很简单：财产法可以通过一种解决土地整合难题的类似征用权的制度来更新一个社区。通过允许人们克服有可能阻止他们卖地的集体行动障碍，LADs使他们身处一种特殊的区域，在其间他们拥有或赞成或反对（根据多数票决）出售社区土地给开发商或者市政的权力。与所有权人和私人土地整合者之间的自愿交易不同，LADs决策通过要求土地所有权人根据集体投票程序来避免钉子户的问题。与征用权不同，邻里所控制的LADs享有是否实施土地整合的否决权：如果市政或者开放商不提供满意的价格，那么土地整合就推行不下去。 LADs创设了一个邻里能够据以有效实现“整合价值”（即分散的地块权益整合之后的土地价值）的机制。通过给予邻里们一个分享土地整合价值的机会，LADs有助于推动他们支持土地整合，只要这种整合的确能产生比分散的地块更大的价值。此外，以这样的方式来设计LADs也并不困难：LADs之下的每位个体所有权人都有权退出并且去接受现有的宪法保护措施（即基于公平市场价的征用），如果他们不满意LADs推进的谈判。总之，LADs能够被设计成为使每个人在现行法律之下都有利，使多数人都能实质性地作出权衡。 我们主张：如果问题只是将分散的地块加以整合，那么LADs的存在就使征用权变得没有必要了。例如，为了重整“衰落”的社区以实现其重新发展，则土地征用权应该被禁止，除非整合后的土地价值受到限制而不得超出原本分散的土地利益之和。征用权的唯一功能是不计成本地整合土地，“过度整合”。它可以针对阻碍公共基础建设的地块——比如说，阻碍高速公路或机场建设的某个地块或者一个土壤含有毒害物质的地块——发挥作用。这些案例属于双边垄断的问题，即垄断性的土地所有权人与垄断性的政府直接交涉，LADs对此无能为力。 我们的主张隐含着表明，土地的整合价值是一种公共池塘资源（a common-poolresource）——任何一位所有权人都能非排他性、非竞争性地利用它。以集体行动来打破僵局的最佳方法不是借助外部权威，而是通过利益相关人的自治。总之，我们拒绝传统的处理这类反公地悲剧问题的方法，即诉诸“利维坦”的举措：强势的政府雇佣中立的专家来确定当事人应该如何缔约。事实上，改革征用权的法律文献中的主流建议正是遵循这样的思路：倚赖法律或者经济学专家带来的希望。例如，法律专家会时不时要求加入与土地所有权人主观估价大致相当的“合理补偿”。又或者，反复重申有关征用应服务于“公用目的”的宪法规定。这些举措高估了专家的权威，低估了自治的潜力。 其实，最了解所有权人主观估价的是土地所有权人自己而非专家。“公用目的”的方法也错误地假设了法官会比开发商和政治家更适合于计算公共土地整合的价值，而后两者的确经常要么忽略要么迎合消费者和选民的欲求。LADs是一个帮助利益相关人（包括土地所有权人、土地整合人）自身来决定土地整合游戏是否值得进行的制度。人们可以通过比较其他彻底改变类似公共池塘资源管理方式的集体产权形式，在更大的背景下认识LADs。例如，1960年代早期在美国主流法律中引入波多黎各法律实现了美国共有产权形式的变革，此后普及开来。最近，随着政府扶持措施的推行，“商贸促进区”（BIDs）如雨后春笋般大量涌现。此外，另有汗牛充栋的文献集中于讨论如何治理各类公共池塘资源——从森林到地下水——的有限获取渠道。它们一再说明，最好的方法就是帮助使用者建立克服集体行动难题的机制。LADs也揭示，管理有限获取的公共物品——例如，需要努力争取分散的地块的整合价值——的最佳方法是自治，而非专业和中立的政府。LADs还面对上述集体产权不曾面对的挑战：在这些集体产权形式下，所有权人拥有大致同质的利益，处于反复的互动之中。然而，LADs却面对着异质性和一锤子买卖这种令人生畏的前景。如果LADs能够起作用，那么可以设想，任何一般性的集体行动难题都可能通过我们的产权法律机制和实验加以解决。 Ⅱ. LADs之前的状况 这一部分审视我们建议创设LADs的法律背景。首先，讨论为什么现有土地整合方法既不公平也无效率。然后，简要梳理从1950年代至1970年代土地更新失败的案例。理论和历史研究都指向对于利用征用权来拯救“衰落的”社区的反对。  A. 私人土地整合的缺陷 最理想的土地整合方法是要求整合者获得全体土地所有权人的一致同意。集体行动的难题由此产生：一旦了解到整合者必须获得每个所有权人的同意，则任何人都有激励去拖延缔约，以便获得超出原来报价的价格。这就是所谓的“钉子户”问题。在很多城区，相互竞争的开发商、钉子户都实施过拖延策略，导致整合土地的困难。 并不是说基于自愿的土地整合就注定会失败。美国有极少的案例表明了土地所有权人集体决定土地整合，而没有尝试实施任何制度创新去规定其交易或者降低其交易成本。RobertEllickson和VickiBeen的案例研究显示，业主们善于给他们有心做钉子户的邻居施加非正式压力，以便大家一致同意接受一项开发商提出的对集体的土地有益的交易，也会给地方政府施加压力，以便进行必要的分区更改和许可（RobertC. Ellickson & Vicki L. Been, Land Use Controls 853-54，3d ed. 2005）。在分析美国电力公司（AEP）收购俄亥俄州Cheshire整个小镇的案例时，GideonParchomovsky和Peter Siegelman认为钉子户之所以不存在是因为居民有着维护社区的共同利益：随着同意出售房产的居民增多，这种共同意识越加显著，引致居民愿意折价出售（GideonParchomovsky & Peter Siegelman, Selling Mayberry: Communities andIndividuals in Law and Economics, 92 CAL. L. REV. 75）。 但是，这类案例很少见，正说明了基于自愿的土地整合的限度：它对钉子户有利，对合作者则不公平，而且需要繁琐的谈判，成本高昂。俄亥俄州Cheshire小镇也并非成功案例，因为该案例中没有创造出合作机制，居民们甚至没有对AEP的报价进行评估，也没有对自己（基于维护社区的目的）的预估价进行权衡。总而言之，不合作的个人行动导致引起交易成本飙升的钉子户，而无序的售卖又削弱了社区的力量。 B. 征用权的缺陷 征用权是对基于自愿的私人土地整合的一种替代。征用权克服了钉子户问题，不过却是以其他的公平和效率问题作为代价。征用权的困难在于，它必须以法院的客观估价来代替交易当事人决定的价格。但是，司法审查的管理成本要求法院只能选择大致的价值标准——如“公平市场价”（即根据开放市场上自愿自由交易所能获得的最高价格来估价）。因此，这种估价方法必定无法给予土地所有权人基于自愿交易所能获得的全部补偿。我们称之为“补偿不足”。 1. 补偿不足产生的原因。首先，土地所有权人通常从其土地的消费和生产中获得某些额外的利益，无法包含在公平市场价中。例如，居民通过当地的教堂、咖啡馆、俱乐部而建立起邻里联系，这种联系增强了社区克服集体行动难题的力量，有助于监控犯罪行为以及向地方政府施压（促使它更好地维护社区生活质量）；其次，公平市场价不包括土地整合后的增值。例如，建立一个繁荣的卖场之后，周边土地价值会大幅上升，但这种增值是无法在最初的土地征用价中得到体现的。 2. 补偿不足是否不公平？既然“公平市场价”无法包含土地所有权人的主观价值以及土地整合后的增值，那么这种补偿不足就是“不公平”的。这里涉及分配正义和校正正义的问题，很难有一般性的答案，只能在具体的征用案例中加以讨论。然而，正是由于问题的“具体性”或“随机性”，公平市场价这种“一刀切”（one-size-fits-all）的制度机制就难以起作用，虽然其具有降低行政/管理成本的效用。公平性问题可以分为如下两类： （a）否定被征用者分享土地溢价的公平性问题。最高法院坚持，土地所有权人不能仅因为他们的土地位于一个项目前进的道路上就从政府的投入行为中获取意外之财。可以对此立场提出两点反驳：首先，基于自愿出售的土地的价格，不仅包括土地的机会成本，而且包括各种市场条件和社区优势带来的价值。因此，否定土地所有权人能够分享土地整合价值是不正当的。事实上，整合后的土地上的发展项目甚至能够给周边无需整合的土地带来增值，所以绝不能认为被征用土地的所有权人不能分享土地整合价值。正是那种“不正义”的考虑，使得许多州在十九世纪中期放弃了根据“利益补偿”（benefit-offset）规则去评估被征用以修建铁路的土地的价值。当然，放弃这样的利益权衡规则也是出于提高行政效率的需要，毕竟要通过测度周边土地获得的增值从而以此为根据确定被征用土地的边际收益的行政成本太过高昂了。其次，认为土地所有权人没有为能够带来增值的土地整合做出贡献，也是错误的。土地被征用的速度依赖于被征用者的态度，征用权否定了合作者对于溢价的分享，其实是没有为合作行为提供任何奖励。 （b）否定被征用者主观价值的公平性问题。被征用者通常的定价都会高于市场价。法院和评论家专门论证，征用权不考虑主观定价是为了降低征用的行政成本：由于征用权提供不了准确测度主观定价的机制，所以考虑主观定价的话易于导致偏差。而且，被征用者高于市场价的估价是基于“禀赋效应”（endowmenteffect，即重视已有的东西，不在意不属于自己的东西），有证据显示，随着交易经验的增多，这种效应（即对现有资源的重视）会逐渐减少。但是，这个看法过于依赖传统的讨论主观定价的方法，也就是说，过多强调中立政府和专家的作用，而没有考虑邻里在主观定价过程中的互动，这种互动在一定的程序设计之下有可能降低交易成本。总之，征用权剥夺了被征用者这种讨价还价的机会，使后者只能处于被征用的地位，即使认为征用权目的在于校正正义（即为了实现社会效益最大化），排除了被征用者主观价值的“公平市场价”也是一种非正当的补偿办法。 3. 补偿不足是否无效率？征用权提供的是排除了土地所有权人主观价值的“正当补偿”。依照一种理论，正当补偿可以加快土地整合进程：如果被征用者因人数少或贫穷而在政治上属于弱势，那么规定政府提供正当补偿的责任会迫使地方政府考虑被征用者的利益，而不必顾虑多数纳税人对由此引起的税收增加的反感；如果被征用者在政治上属于强势，那么正当补偿的责任也会降低他们的反抗力度，使反对声音保持在正当权利的程度上。然而，这个观点是不成立的，正当补偿并不能保障征用的效率。经常出现的情况是，政府和私人土地整合者有激励去滥用征用权，当被征用者属于政治弱势时；而属于政治强势的被征用者又会过度地反对征用权，即使土地整合是有必要的。 Thomas Merrill的重要研究揭示，存在一个“第二级寻租”的激励（即：私人土地整合者有激励去游说征用权，即便没有什么钉子户的危险，而只要正当补偿保证他们无需担心被征用者分享土地整合价值）。不过Merrill仅主张通过司法审查来防止“某人或一小撮人攫取土地征收的利益”（Thomas W. Merrill,The Economics of Public Use, 72 CORNELL L. REV. 61, 86 ,1986）。其实，无论被征用者是政治强势或是弱势，最大的问题在于，正当补偿没有提供一种鼓励他们与政府合作的激励。由于不能分享土地整合的价值，土地所有权人对土地整合的认识难以统一，最可能的结果就是有人雇佣律师来强烈反对土地整合或者争取自己的最大利益。这样的结果似乎证实了前文提到的那种错误认识：被征用者没有对土地整合做出贡献，他们充其量只是“消极的参与者”。但是，如下的认识应该更正确：没有提供参与项目的激励，正当补偿的市场估价法使他们成为了“积极的反对者”。 C. 征用权中没有简便的应急措施 当然，可以考虑在征用权中设置简便的应急措施，如改变补偿实践或加强司法监督，而不必创设新的制度。但我们质疑这种主张。 1. 新的补偿方法反映不出哪个社区应该被征用。有人建议，政府可以在征用过程中使用高于公平市场价的自由议价，以此来赎买被征用者的反对。但是，这种花费解决不了征用权直接针对的问题：比如，钉子户问题和土地所有权人的策略问题（这些问题使自愿协商陷入困境）。也有人建议通过统一增加补偿来解决分配正义和校正正义的难题。然而，麻烦就出在“统一”上：它忽略了充满生气、社会资本丰富的社区与临时性的、不存在社会纽带意识的社区之间的差异。总之，这些建议只不过是用专断性的“过度补偿”代替专断性的“补偿不足”而已。 此外，有建议主张创新“补偿方法”以便于被征用者分享整合价值。但是，没有办法计算被征用者“必须”接受的份额。横向平等原则（Horizontalequity）要求土地所有权人获得与其他邻里相同的对待。然而，这需要极其昂贵的评估程序去评估项目给所有周边土地带来的利益，无论是否被征用。因此，还不得不承认，公平市场价是我们能在征用权运作过程中设计出的最好机制了。 AmnonLehavi和Amir N.Licht提出一种征用权的创新改革方案。他们建议，被征用者选择接受一家专项发展公司的股票，该股票反映土地整合价值的变化，被征用者通过持有股票分享这种价值（AmnonLehavi & Amir N. Licht, Eminent Domain, Inc., 107 COLUM. L. REV. 1704，2007）。但是两位作者没有赋予被征用者任何可以阻止土地整合的权利，因此他们的建议对于提升土地征用的效率帮助不大：生活在社会互动性高、社区价值意识较强的社区里的居民们将仍旧面对征用权如推土机般地驶来，而他们看重的是社区的现状。在城市更新中，最大的问题正是如何改善征用土地的决策本身。 总而言之，批评作为补偿方法的“公平市场价”并非为了完善征用权制度，而是为了从整体上抛弃它。需要考虑的是，是否存在超越征用权的制度，它既能克服钉子户难题（行政手段对此有优势）又能尊重土地所有权人的主观估价（即所有权人能认识到的实际价格）并且使他们分享土地整合的溢价（至少如同他们那些未被征用土地的周边邻居一样）。这种新的制度更为公平也更为有效率。 2. 司法尊让（JudicialDeference）：正确的答案，错误的问题。加强司法监督，确保土地征用是以公用为目的，这是围绕着征用权的多数文献的见解。在理论上，从联邦宪法第五、第十四修正案到州宪法建立了禁止政府在公用目的之外征用土地的完善立法。在实践中，多数法院尊从政治决策者有关土地整合是否服务于的公用目的的决议。 司法尊让产生的原因部分在于：法院不能准确判断“公用目的”是什么。这个理念似乎是，以有益于公众而非私人当事人的目的整合土地。这种要求隐含着这样的内容：所倡议的土地整合对于创造一种经济学意义的公共物品而言是必需的。有些州法院在这个方向上走得很远，它们建议所倡议的土地使用必须为州政府所有或者处于其规制之下，如果被征用的土地没有“衰落”。公用要求之下潜藏的大原则可以构成一个规则：法院需要阻止私人土地整合者通过征用权去实现Merrill教授所谓的“第二级寻租”。要求严格执行这个规则的主张，是基于这样的假定：相对于私人土地所有权人，私人土地整合者过于强势了。 然而，这种法律和政策经常没有切中要害。如我们前文提到的，存在更多的是失败的土地整合案例，这说明了我们的土地整合成功得太少：土地所有权过于无效率地分散着。征用权没有创造出促使土地所有权人、私人土地整合者、地方政府合作的激励，相反经常导致所有权人过度地反对土地征用。司法监控征用权的行使，对解决此问题没有任何帮助。 与上述完善征用权或者加强司法监督的建议不同，本文不试图去依赖中立的专家和机构，而是寻找制度鼓励当事人自己去发现相互对立的估价以及最终实现土地整合的路径。LADs是这样的一种制度，它的假定是，专家不能取代自治。 Ⅲ. LADs的结构 LADs本质而言是一个特殊的区域，存在着针对该区域范围内土地的征用权。创设这个区域的本质目的是允许LADs中的居民克服因所有权分立而产生的集体行动难题。通过赋予这些利益相关人迫使每个居民都接受土地征用协议的集体权力，LADs发挥其作用。 A. 形成规则 1. 谁发起LAD？LAD的发起人可以是居民也可以是外来的整合者（开发商或其他组织）。他们向城市规划机构申请建立LAD，包括其边界和倡议的使用者。该申请无需证实其具有经济利益，致力于重整萧条的街区的非营利组织也有权作为发起人。在开发商准备重建一个街区时，相关地段的邻里们可以组织建立一个可持续发展的社区。通过以特殊社区名义与开发商交易，居民能够获得土地整合的利益。 把LAD设置在规划程序中，这给了城市政府在推进市政公开方面一个持续发声的机会。通过较早地参与，地方政府也能对发展项目的最终选址并且决定该选址的价值产生有力影响。LADs特别重视通过分区规划的土地用途变更，因此，与地方政府挂钩有助于城市的分区规划和发展。 2. 谁监督LAD的形成？公众的作用。由于土地整合的价值大部分产生自对开发商所拥有的大块土地的重新分区规划，其中涉及的利益需要大范围的协商，因此地方规划委员会有必要从一开始就介入这个程序。LAD形成过程中的这一步程序与现有的重新开发及征地程序平行。城市立法应该要求规划机构确定LADs的范围、边界以及目的，等等。特别是，规划委员会应当确认LAD是克服过度的土地分散化难题的必要装置。这个确认程序可以通过检索分立的土地所有权来完成。此外，规划委员会还必须判断所申请的发展项目应该利用LADs还是征用权来完成——关于二者的详细区别，留待下文论述。LADs只在能够产生直接经济效益的土地整合项目中取代征用权。规划委员会应透过城市立法机构制定划清二者界限的立法。经过这种立法区分，可以保证征用权的确是为了“公用”的目的，而LADs是能帮助社区自治和分享土地整合利益。 为防止地方政府牵涉到开发项目的利益之中，还必须提出加强司法监督的建议。然而，不应该夸大地方政府对于LADs的敌意。事实上，LADs将征用权所引发的针对政治家的敌意转移开了，使政治家有动力去支持这项有助于解决辖区内土地过度分散之难题的制度创新。 3. 为最后的投票进行协商。为向居民说明LAD的潜在收益和成本，政府应举办系列听证会，私人土地整合者在会上解释需要土地整合的项目，规划委员会也应到场。还应当使用分区规划的一般程序，如开发商使用3D沙盘演示说明项目，向受影响的土地所有权人和租户提供书面说明，等等。 4. 投票。LAD以内的居民通过投票来实现民主决策。由于LAD程序在某些案件中完全取代征用权，因此居民针对需要强制土地整合以便实现重新开发的项目有着绝对的集体否决权（an absolutecollective veto）：一旦某个LAD内的居民拒绝出售整个地块，那么该块土地的整合变为不可能，仅可能有一些私人自愿的土地交易。这里涉及一个核心问题：如何在居民之间合理分配投票权？因为LAD立法所创设的特殊区域拥有关于土地整合的一次性表决权，所以，投票权应该按照LAD内土地份额的多少加以分配，而不应依照“一人一票”原则——最高法院有这类打破“一人一票”原则的先例，如亚利桑那州水区基于财产的投票方案（1981年的Ball v. James），密歇根州学区选举教育委员会的程序（1961年Sailors v. Bd. Of Educ.）。总之，拥有大块土地的人比起小块土地所有权人以及名义上拥有地产的租户享有的表决权要大得多。 B. 管辖权规则 1. LADs与征用权之间的界线。在土地整合的目标是解决“分散”问题的项目中，LADs完全取代征用权。例如，经济上未获充分发展的社区、位于城郊过度分割的土地、有着大量被废弃了的公用建筑设施的老化的社区，等等。对于这类土地，有必要实施整合，因为社区的价值要远高于邻里自身的土地价值，但由于过于“分散”的土地所有权，导致基于私人自愿的土地整合成本高昂；同时也没有理由动用公权力来强制土地整合，因为社区内部治理更有可能实现社区的发展价值。 而征用权针对土地整合目标“单一”的项目。这类项目中，存在的障碍类似于某个人垄断性地占有着对于公众有益的资源，LADs对此无能为力，只能依靠公权力对其进行征用。例如，在高速公路、飞机场、体育场馆或桥梁等公用设施的建设项目中，政府和土地所有权人作为“双边垄断者”（bilateralmonopolists）。土地所有权人的小利可能会坏了公益项目的大事，因此必须依靠征用权（基于正当程序、合理补偿等）解决双方的合作难题。 三种土地整合方式——基于自愿交易的私人土地整合、土地整合区（LADs）、征用权——各自有助于实现不同的价值。可以从下表观察LADs的适用范围（管辖权范围）：
2. LAD的权力范围：售卖邻里土地。一旦LAD经过集体商议得以创立，它能做些什么？简要回答：可以通过它协商出售邻里土地。LAD有权接受或拒绝开发商为新的土地用途（经济目的）而建议的土地整合计划。在这个运作阶段里，可以要求开发商付清邻里土地价款总额，然后居民根据其在LAD区域内的不动产份额比例分享这笔款项。这里的关键有两点：（1）LAD可以不必接受任何土地整合建议；（2）LAD还可以邀请LAD倡议者之外的任何发展商报价。如果最终竞价成功的开发商不是最初的LAD倡议者，那么前者应补偿后者为推动创立LAD而付出的成本。 3. LAD终止机制。不是所有的LAD都能取得最后的成功：有的会在一开始就停滞下来，有的可能无法获得所要求的多数票决。LAD必须包含终止其自身的程序：如果在每一步骤的最终期限仍不能完成预定任务或者投票失败，则LAD自动失效。有了这样的机制，可以确保新的LAD倡议（考虑新的界线和条件）得以顺利提出，以免邻里陷入难以重新合作的困境中。 C. LADs下的退出权 LADs的最后一环是任何个体所有权人享有退出土地整合建议的权利，即使该建议已经通过了LAD所规定的多数票决。在这类案子中，有异议的所有权人有权坚持按照土地征用程序出售他的土地，接受公平市场价（即使这个价格低于土地整合者提出的价格）。当然，退出权的设置并非给予了土地所有权人拖延或破坏LAD出售土地决议的方法。很多州的征用法允许重建项目甚至可以在征用的有效性获得司法确认或者补偿程序完成之前开始。 或许会有一种疑问：既然不能阻碍出售土地，而且根据构想，LAD的价款要高于公平市场价，退出权的设置还有什么意义？我们期望，退出权可以在所有权人确信LAD价款实际上低于公平市场价时得以使用。众所周知，很多财产难以准确估价，而公平市场价也可以有较宽的议价范围，我们希望退出权的设置能够帮助所有权人筛选掉明显过低的公平市场价。同时，我们认为使用退出权的案例不会太多，因为（有可能鼓动土地征用诉讼的）律师只有在土地成功出售后才能拿到律师费。总之，设置退出权有助于确保土地所有权人在一个拥有LADs的世界里能获得不低于宪法正当赔偿条款所保证的利益。退出权旨在防范LAD委员会（即LAD执行机构）潜在的过激行为和糟糕行为。 Ⅳ. LADs如何保护个人财产与民主化社区的价值 美国人对“强制出售”的疑虑可能导致他们对LADs也产生狐疑。毕竟，即使安全符合“公用”目的的土地征用，如修建高速公路，也会激起反对。强制出售导致的危害要大于土地利用不足导致的社会福利的损失。此外，针对征用权的缺陷，在实践中已经形成了许多新的制度形式，它们致力于维护共和国中财产权和民主的作用。LADs需要证明它更能协调这些价值。 A. 确保土地所有权人抵制社区专制 财产权概念中内含着一种个人独立自主的信念：所有权人有权拒绝任何要约，无论要约价格是否高于他的土地的实际价值。征用权推翻了这个信念的绝对性，但是其方式既无效亦不公平。LADs能做得更好吗？另外，一个地段以内的分散的所有权经常产生不同的价值预期，“狭隘”和“自私”的行为由此产生，LADs如何既尊重基于私利的权利主张又克服社区内部的冲突？ 1. LAD创造同质的内部价值。社区内部的价值经常是异质的，如高楼层住户与低楼层住户对电梯价值的认识就完全不同。相邻的土地上，有的所有权人倾向于以土地进行消极投资（如收租或委托不动产投资信托代为打理），有的则积极开发社会资本（如基于邻里信任的小商户），这两者对于是否出售土地的判断也经常完全不同。总之，甚至当前土地使用的微小差异也有可能产生社区内的政治冲突。 LADs把这个地段上复杂的利益问题简化为一个大问题：该地段从土地交易中得到的净价。因此，该地段上所有基于不同的行为或投资偏好产生的利益差异，都整合成了一个问题：土地整合者提供的这个价格是否足以吸引该地段的出售？ 为了最小化利益冲突带来的分裂，LAD立法必须缓解邻里之间如何分配总价款这个问题。州的法律应当规定，根据财产份额对总价款进行分配。而份额的计算则需综合考虑基地面积份额、总价值的构成等等因素。这里的要点在于，不能使任何一位所有权人通过形成联合去增加其在总售价款中的份额（从而剥夺了其他的成员）。份额必须被明文确定（bewritten in statutory stone），LAD内的居民仅就是否以某一价格出售土地进行投票。通过这个方法，每一位所有权人的私利便与社区获得最高总价的集体目的联系在一起了。 当然，LAD也可以鼓励社区内的居民收购其他土地，然后再卖给土地整合者。但是，应该设置防止该居民从中获取过多利益（相比于社区多数人所得而言）的机制，例如，制定仿效公司法中反“溢价回购”（greenmail，或译“绿色讹诈”，指投资者大量购买目标公司的股票，主要目的不是收购该公司，而是迫使该公司为避免被收购而溢价回购这些股票）的规定：任何所有权人的投票权不得多于LAD内土地产权总数的30%。还可以通过披露土地所有权人之前的意向来促使他为社区多数人利益考虑。这些制度的细节在下文第五部分的制度比较中进行讨论。 2. LADs内的投票权。前文已经提及，LADs的投票机制是基于财产之上的投票权分配，而不是通常主张的“一人一票”原则。基于财产权的投票权分配是否符合美国宪法第十四修正案的规定？1981年的Ball v. James案形成的联邦判隐含着对此有所回答。 此外，如何分配LAD内的租户的投票权？我们建议采用如下原则：长期租户比他们的房东有更大的投票权，而短期租户则不拥有实质的投票权，但能表达其意见。这个设计与征用权制度不尽相同，在征用权之下，短期租户不享有获得正当补偿的权利。而LADs给予了所有租户或大或小的发表意见的权力。当土地所有权人意见一致（或反对或赞成整合）时，这些租户意见经常可以被忽略；但是当土地所有权人意见分裂很大时，这些租户意见则可能起决定作用。这样的制度设计，目的在于调和民主平等性和私人产权的不同价值。LADs的制度任务是克服因产权分散导致的集体行动难题，帮助邻里做出要么接受要么拒绝土地整合项目的集体决定，而不是在社区内部分配财富。 B. 确保社区抵制钉子户：界定唯一性 当需要被整合的地块具有“唯一性”（uniqueness）时，就容易出现钉子户了。钉子户的出现或潜在威胁，既会损害社会效益，也会造成社区的分裂。LADs制度适用的目标正是所需整合的地段并非唯一性的——LADs要解决的是产权“分散”导致的难题。因此，就制度设计而言，需要明确定义何谓“唯一性”，在具有唯一性的地段上只能实施征用权或自愿交易。分为两种情况： 第一，针对“衰落”社区的土地。衰落社区的土地重整有利于整个社区，因此，这是LADs当然的适用对象。我们建议州立法规定，社区生活质量低于该城市街区平均水平的，即为衰落社区。在衰落社区里，任何土地所有权人都无权享有垄断性的决定权，而是必须服从LADs规定的社区民主规则。 第二，针对具有独特价值的土地。无论什么因素（如所处位置、周边环境等）导致了较高的土地价值，也容易使该所有权人产生垄断决定权的意识。我们建议，只要土地整合者有可替代的地段作为选择，就应当适用LADs。这里的“可替代的地段”不必是原方案的完美替代，仅需要能够抑制卖方索求超出其机会成本的要价就行了。在底特律Poletown征用案例中，通用公司另有9个备选方案——这10个地段是由市府官员和通用公司代表联合组成的委员会确定的。Poletown原本可以不必采取那样损害社区利益的方式进行征用。 Ⅴ. LADs的制度类比 本文属于思想实验，因为尚未有任何政府设立过LADs。由于缺乏真实的LAD实践运作情况，也就难以从根本上打消人们对这项制度创新的疑虑。我们尝试借用相类似的制度——土地重整区、社区发展公司（CommunityDevelopment Corporation，CDC）、共有产权制度（如居民社区协会RCA、共同利益社区CIC、各户有独立产权的公寓Condos等）——的观察，评估一下LADs可能会产生的制度绩效。 首先，需要设定评估指标。我们考虑与实现集体自治的制度能力相关的三项制度特征：第一，“持久性”，即某项制度所处理的问题的持久性。有些制度针对某个集体的持续性问题，如公寓管理制度——持续地管理着该公寓里的不同住户。我们称这类制度为“长效的公共物品/公地”（long-term commons）。有些制度只处理一次的问题，如集团诉讼——在纠纷解决之后即告终结。我们称这类制度为“一次性的交易”（theone-shot deal）。LADs属于后者，因为一旦社区出售，邻里们就各奔前途了。 第二，“密切性”，即成员在该制度中的投入程度或所占份额。有些制度仅有较小的份额，如商业促进区（BIDs），政府只提供较小的预算，用以修建街道上的公共设施等。集团诉讼中的原告也属于与这项制度的密切性相对较弱的一类，因为他的损失在整个原告损失中仅属一小部分。与此不同，在LADs之下，涉及居民的家园、事业、财产等等。密切性很大程度上影响该成员能否抵制与自己利益相悖的决定。 第三，“和睦性”，即成员在该制度之下的相互关系。不同的制度运作以不同的方式影响其成员的利益。例如，在商业促进区中，商贩寻求吸引消费者，居民讨厌交通拥堵，制造商不太关心街道是否清洁。工会里也会因为职责、年资、技能的差异而有相互冲突的利益。我们称这类制度/机构为“异质的”组织。与此相反，有些制度之下的成员利益容易达成一致。例如，LADs下的成员能够在追求较高的售价这个目标上形成一致。我们称这样的制度/机构为“同质的”组织。 故此，集体产权的三项制度特征可如下表所示：
这三项特征对于制度绩效至关重要。Henry Hansmann发表的《企业所有权》一书揭示了一个要点：为异质利益的人所控制的机构难以实施管理。此外，治理公共资源的有限获取途径的文献强调，如果有多次交易存在，公共资源提供者将会限制机会主义行为。最后，在制度/机构中占有较低份额的成员将遭遇集体行动难题，因为他们在制度中的收益低于参与制度运作的成本。根据这些思考，可以观察LADs相对于其他类似制度的绩效。最突出的一点在于，LADs倾向于为成员建立同质的利益，但LADs同时又只是一次性交易的机制。那么，LADs如何建立其成员的信任？ 现在，让我们来比较一些相类似的制度。 其一，与土地重整的比较。土地重整是指土地所有权人把他们的土地整合成为一个“公共池塘”，在重整（重新建设基础设施）之后再分配给其成员们。所有权人可以获取重整土地之后的土地重新分配，也可以接受与土地份额挂钩的股份。这项制度在德国、日本、台湾等地区最为盛行。虽然与LADs有着非常关键的相似点：从整合的土地的增值中按份获利，但是二者的差异也十分突出：（1）土地重整制度只是一种利益分配机制，并没有赋予其成员针对是否整合土地的决定权；（2）土地重整制度仅是重整土地边界以便重新建设基础设施，如修路等等，并不整体改变整块土地/社区；（3）土地重整制度允许成员分享重整计划的未来收益，并不以现金来当期兑现。在这三点差异上表现出来LADs的制度优势。 其二，与社区发展公司（CDCs）的比较。CDCs是用以推动社区经济发展的非营利公司。与LADs最大的差异在于，CDCs不是吸引其成员高度投入的机制，相反，它的主要任务是推动社区基础设施建设、增进社区服务、推动经济适用房的建设、资助社区商业发展等等，因此其运作过程中并不需要成员的利益投入。这个特点决定了CDCs无法保证成员的利益同质化——CDCs就事论事的行事机制也无需它把决定权扩展到与该项事务关系不大的社区居民那里，如Dudley街区项目的推行过程中，就以发起100位居民投票表决该项目执行委员会的方式，影响了整个社区24000居民的利益。而LADs由于把成员目的集中在能否以较高价格出售土地这个要点上，故此虽然是一次性交易机制，但却能够形成一种暂时性的同质利益。 其三，与各种共有产权形式的比较。共有产权是近半个世纪最成功的“中位”产权制度的创新。它们实现了产权范围内成员的民主自治和对成员自主性的保护（通过退出机制的设置）。但是，与LADs进行比较可知，各种共有产权最大的特点在于，它们是“事前”设立的：某位开发商在若干发起人的支持下制定了集体产权规则。在这些制度中，发起人之间的同质利益是制度得以形成的基础条件，而后参与者则是基于该产权制度的持续运作所体现的长效机制。LADs的运作不假定这样的前提条件，也不以多次交易为保障来维护成员的利益同质性。 其四，与商业促进区等制度的比较。商业促进区是市政临时设定的区域，通过政策支持来推动该区域商业的发展。商业促进区无法保证其成员的利益是否同质，无论是一次性的或是长效性的。成员也没有权利决定该区域的发展状况。商业促进区的成员之所以能够合作，是对发展规划未来的预期。 其五，与公司“排挤”（freezeouts）机制的比较。公司排挤机制指的是控股股东利用其决策权迫使其他股东放弃票决份额（后者换得现金利益或者不含投票权的股份）。与LADs相似，排挤机制优点在于克服集体行动难题，通过赎买的方式换取不同意见者对于决策的支持或者至少是不反对。但是，排挤机制更突出地建立在控股股东的垄断性权力之上，其他成员在这项决策中能够以放弃反对票而获取的利益有多大、未来多大程度上能分享该决策带来的好处，都依赖于与控股股东之间的“自愿交易”。 其六，与集团诉讼制度的比较。集团诉讼制度也是一种实现一次性交易的制度，由于原告集团中成员的个人损失在整个集团损失中所占份额始终有限，成员与该项制度的密切程度不如LADs。因此，集团诉讼制度无需设计成员的退出机制。而且，因为诉讼程序的正规性、可视性，成员在监督程序运作过程中的“搭便车”行为产生的影响并不显著。但是在LADs之下，成员在该社区的全部财产都会受到决定的影响，因此利益表达机制、退出机制的设计更显得重要。 以上六种比较可以在下表中进行归纳：
Ⅵ. 结论 对于为经济发展目的而实施的土地整合，各类管理制度都存在缺陷。如私人缔约解决不了钉子户难题，征用权则容易导致无效率和不公平。法院也难以有资源和专业知识在所谓正当补偿的案件中起到独立的作用。本文因此建议一种产权制度创新，通过LADs保障邻里在出售社区土地的决策时个人产权利益和社区民主决策价值得到兼顾。在更一般的层次上，LADs揭示了在公/私制度运作存在不足之时，产权制度创新应当如何进行。 实验主义治理  |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
