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史志强 摘要：土地流转制度是土地制度中的重要内容之一，具有历史性、经济性、政治性及法律性。文章介绍了国外主要资本主义国家相关的土地流转制度，认为土地流转都要受到国家的政策管制，并注意保护农民的权益，并据此探讨了建立符合我国国情的土地流转制度的几点建议。 关键词：土地流转；农民权益；国家管制；市场 中图分类号：F3ll 文献标识码：A 文章编号：1008-1569(2009)02-0067-05 党的十七届三中全会作出的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，标志着我国农村改革进一步深化，尤其使农村土地流转制度成为了社会关注的焦点。有的人高兴，认为土地流转势必带来农村的经济繁荣，“加快农地使用权流转是促进农村经济发展的关键”；有的人担忧，认为土地流转可能导致农村社会的不稳，农民现有权益的丧失，农村经济的衰退和社会的不稳定。其实，土地流转是土地制度中一个十分常见的现象，是农业生产力水平不断发展的必然要求。笔者认为，英、日、法、美等国家的农业都进入到了现代化，土地流转也是他们曾经面对和正在面对的问题，他们关于土地流转的制度和政策可以或多或少为我们提供一些经验和借鉴。 一、土地流转的含义 土地流转制度是土地制度中的重要内容之一。根据土地制度的不同，土地流转的含义也不一样。一般来讲，土地流转是指权利主体把土地权利全部或部分转让给其他主体的行为。 根据土地流转的范围不同，人们对土地流转的理解有所不同。土地流转有两个范围：一是土地流转在农业内部发生；二是土地从农业外部发生。土地流转在农业内部发生，主要是指土地在不同的耕种者之间流转，土地的用途没有改变。人们通常将这个范围内的土地流转称为狭义的土地流转。土地流转在农业外部发生，主要是指土地从农业转变为非农用及其之后的土地交易。这两个范围的土地流转加在一起就是人们所说的广义上的土地流转。实际上，无论是从哪个范围内 - 1 - 来讲，判断土地流转是否实现的标准只有一个，那就是看土地权利的主体是否改变。如果发生了改变，我们就可以看作是发生了土地流转。 二、发达国家对土地流转的制度性规定 发达国家基本上都实现了从传统农业向现代农业的转变，土地制度都臻于完善，在土地流转方面也都具有相当丰富的经验，对他们的制度进行考察，从中发现一些可供我们借鉴的东西，无疑对完善我国土地流转制度有着很大的帮助。基于此，笔者选取了发达国家中比较典型的英国、日本、法国和美国的土地制度及其流转模式作为研究的对象。 (一)土地流转制度与所有权的关系 土地所有权作为土地权利的基础性概念，对土地权利体系的存在和发展具有基础性的作用。一般来讲，只有掌握了土地所有权才能真正享有对土地的支配权和受益权。因此，关于土地所有权主体的问题一直是土地流转中讨论的焦点，对此，不同的人有不同的观点，真正是仁者见仁，智者见智在我国土地流转中，关于土地所有权主体的问题基本上有三种观点，即土地国家所有、土地集体所有和土地私人所有。这三种观点各持一词，各说利弊。 但是，从英、日、法、美等四个国家来看，尽管各个国家的土地流转制度不尽相同，但是在土地权利方面却有着共同之处，他们都将土地权利制度的重心由土地的归属转移到土地的利用上，在一定程度上摆脱了对土地所有制性质的讨论，而是将关注的焦点转移到土地资源的使用效率与土地收益的分配公平上。“如果土地所有权是一级权利，而土地的用益和担保等权利为二级权利，各国立法更加注重二级权利的设定；在讨论土地使用和土地价值的公平、效率等问题时，也主要集中在土地二级权利上。” 比如英国，在法律上来讲，英国的全部土地都归英王或国家所有，因此，一般居民没有土地的所有权。英王将土地分给功臣和国民，他们拥有的是土地保有权。英国真正的土地权利为不同形式的土地保有权。为确保土地利用效益，不同形式的土地保有权在总体上只是年限不同，在基本权利上是相同的。土地保有权有两种形式：一种是自由保有权，一般以契约或居住、耕作使用等形式为基础确定，在他人土地上居住或使用12年，土地视为使用者保有。另一种是租用保有权，它具有一定的期限，大部分依协议而产生。英国土地所有权制度虽然简单， - 2 - 却很完整。其基本原则是：以利用定归属，重视保护土地的动态利用，其保护土地权益的次序为租用保有权-自由保有权-土地所有权，即侧重保护土地使用者的权益，这样做的目的是提高土地的使用效率和经济效益，实现土地的持续利用。 从世界范围来看，土地使用权的强化成为一种发展趋势，世界上不同国家土地制度的所有权和使用权分离已经成为一种普遍现象。因此，过多的讨论土地所有权主体是谁意义不大，讨论土地所有权的关键还在于如何界定土地流转中各主体的权利分配，以实现土地的高效率使用和土地收益的分配公平。 (二)土地流转制度与国家的关系 土地流转具有政治性，国家在土地流转制度的制定和土地流转的实践过程中扮演着举足轻重的角色。土地是一种公共资源，土地的流转涉及到公众的切身利益，而国家是公共利益的代表，国家享有对土地的管理权和规划权。从英、日、法、美等四国的土地流转情况来看，国家对土地流转都有着强有力的管理和控制。 英国的“土地开发权国有化”将土地开发的权力牢牢掌握在了政府手中。在土地开发权国有化的规定下，英国通过强制购买的方式可以将土地收归国有，这与我国的征地制度较为类似。日本对土地流转的管理主要是通过国家法律来完成的，日本先后颁布了《农地法》、《农用地利用增进法》、《农促法》等法律对土地流转进行了详细的规定，并根据土地流转的现实情况不断改进和完善现有法律。法国政府对本国的土地流转也采取了积极干预的政策和措施，比如建立“土地整治与农村安置公司”。这是一种不以赢利为目的、由国家代表实施监督的股份有限公司，其作用在于购买土地，经过整治后转让给需要土地的农民，便于发展中等类型的家庭农场。农民在出卖土地时，必须通知土地整治公司，如果土地整治公司认为买卖不合理，它就会提出收购农民的土地，如果农民坚持要卖土地，那么土地整治公司具有优先购买权。另外，政府对中等规模的农场在土地购买、贷款和税收上给予优惠，中等农场对土地有优先购买权。美国对土地流转的管理主要是通过其发达的市场和权责明确的交易秩序和原则来进行的，无论是政府还是个人，要使用不属于自己的土地都通过购买或租赁获得。 可见，即使是在私有制的国家里，土地流转也不是完全自由的，要受到国家强制力的干涉，土地流转必须按照国家的制度规定进行，国家的介入有利于对土地流转的行为进行规范和引导，一方面可以防止土地兼并现象的产生，另一方面， - 3 - 还可以提高土地流转的规划程度，提高土地的利用效率。 (三)农民权利的保护和利益的补偿机制 在土地流转过程中对农民的权利进行保护，保证土地流转双方利益分配的公平是土地流转的核心内容。在保护农民权利方面，英、日、法、美等四国都给予了高度的重视。 英国对农民权利的保护主要是侧重于对失地农民的利益补偿。英国的土地补偿及收益分配机制是相当规范和完善的。1967年修订的《农业法》规定：合并小农场，政府提供所需费用的50%，对愿意放弃经营的小农场主可以发给2000英镑以下的补助金，或者每年发给不超过275英镑的终身年金。为了实施土地开发权国有化而进行国家强制购买时，政府必须向丧失开发权的土地所有者支付补偿金。另外，英国还建立了土地开发利益回馈社会制度。 日本主要侧重于土地流转过程中对农民权利的保护。一方面，建立合作经济组织等中介机构，为农民进行土地流转提供了平台，而且规定对农民i0年租金一次性付清，农民租种组织的土地租金10年分期付清，这一规定充分考虑到了农民的利益。另一方面，建立了认定农业者制度，这一制度保证了耕地在农民之间的流转，有利于防止耕地的减少和农民的大量失业，使得土地向种田能手流转，有利于提高土地的利用效率。 法国对农民利益的保护也是侧重于保证土地的农业用途不改变。对年老农民发放终生养老金，以保证他们离开土地后的生活。法律规定私有土地一定用于农业，不准弃耕、劣耕和在耕地上搞建筑。对于弃耕和劣耕的土地，国家有权征购，提高土地税或让其出租。规定土地转让不可分割，只准整体继承或出让。这些规定保证了农地农用和土地的规模经营。另外，法国设有土地事务所和土地银行，为农民进行土地流转提供便利。 美国的土地所有者的保护主要是保证其土地所有权不受侵犯。如联邦政府为了国家和社会公益事业兴建铁路、公路及其它基础设施，需要占用州属公有土地或私人土地，就必须通过购买、交换或捐赠来获得各种土地上的权益。土地所有者有土地收益分配和处分的权利，土地收益除按国家和地方政府的规定交纳较固定的土地税、农产品销售所得税、房产税外，没有任何其他税费。同时，土地所有者在土地转让、租赁、抵押、继承等各方面也都具备完全不受干扰和侵犯的权 - 4 - 利。 只有实现了对农民的保护和利益的公平分配，土地流转才是公平的，才能够顺利的发展下去。从一定意义上讲，保护农民的土地权利和利益补偿是土地流转的核心内容。 (四)土地交易制度 土地流转从根本上来讲是一种交易行为，既然是交易就必然要求市场的出现，因此，通过土地交易市场实现土地的流转是发展的趋势，也是土地流转的本质要求。所以，建立一个完善的土地交易制度有着十分重要的意义。 国外的经验也为我们证明了这一点。比如，法国的土地整治与农村安置公司、土地事务所和土地银行的设立就是为了实现土地的合理和有序的交易；日本的合作经济组织从本质上来讲也是一个进行土地交易的机构。美国由于其土地产权清晰，因此，土地的交易制度是最完善的，土地市场也最发达。美国的农地买卖和出租均很自由，土地转让的主要方式是租佃制，拥有土地而不自己经营的人自找使用者出租，或通过中介出租。出租的形式主要有固定地租和分成地租两种，买卖或出租的价格由交易双方协议采取某种方式确定。可见，实现土地流转的正常化和有序化必须要有完善的土地交易制度，将土地流转纳入市场化的轨道是土地流转的必然趋势。英、日、法、美四国的土地流转制度虽然各有特色，但是都有其成功之处，对我国土地流转制度的建立和完善提供了很好的借鉴和启发，有许多经验值得我们学习和借鉴。 三、关于我国土地流转制度的若干政策建议 国外各国土地流转的经验告诉我们，土地流转并不是完全自由的，是受国家制度和法律规范的。因此，规范我国的土地流转首先就是要从制度层面入手，通过制度的设计来实现土地流转的正常发展。对于如何制定和完善我国的土地流转制度，主要有以下几个建议： 1．尊重土地流转规律，不得阻碍，也不得冒进。首先，我们要尊重土地流转的历史规律，我国家庭联产承包责任制的建立是一个历史的过程。家庭联产承包责任制下，农民以家庭为单位进行农业生产，尽管农业的生产效率不高，但是由于过去的耕种传统和习惯，一些地区农民要求土地流转的积极性许不是很高，特别是随着农业税的取消和国家农业补贴力度的加大，农民种地的积极性又有所 - 5 - 回升，土地流转在短期内还不会像我们想象的那样迅速。尊重土地流转的规律最重要的就是坚持农民自愿的原则。“30年农村改革的根本出发点是尊重农民意愿，体现农民的利益诉求。要坚决反对那种强制农民进行土地流转的行为”。其次，我们要尊重土地流转的经济规律。土地流转属于经济的范畴，其流转的程度和规模都要与国家的经济尤其是农业经济的发展水平相适应，与农业生产力的发展水平相协调。任何阻碍和超越生产力发展水平的土地流转最终都会失败。 2．土地流转必须要有国家的宏观调控和管理。尽管各个国家土地流转的程度和方式不尽相同，但在一点上是相同的，那就是土地的流转都不同程度的受到国家的管理和制约，国家享有对土地的管理权和规划权。任何一宗土地的流转在理论上都要符合国家的相关规定，并受到法律的约束。如果土地流转没有国家的有效管理和合理规划，势必造成土地的兼并和资源的浪费，农民利益的损害。一句话，土地流转不是随心所欲的。“从制度上解决土地问题(不论是城市土地还是农村土地)的总的思路应该是放开产权，管住规划。”一定要加强国家对土地的规划权。 国家的介入使得土地流转实现了规范化，有利于土地的合理流动和高效利用。当然，国家的管理也不应该侵犯和剥夺农民的利益，国家的管理权也应该得到限制。我国是一个农业大国，土地是农业的根本，土地的流转涉及整个农村和国家稳定，关系8亿多农民的切身利益，如果缺少国家的强有力的宏观管理，其后果将是十分严重的。 3．土地流转要切实保障农民的切身利益，补偿一定要标准明晰，合理到位。土地的集中和规模经营是现代农业的主要特征，也是农业发展的必然趋势。土地流转在促进土地规模经营的同时不可避免地使一部分农民失去了土地的经营权。能否对这些人进行合理的补偿和妥善安置成为土地流转能否顺利进行的关键。国外在这一方面都有明确细致的规定，如英国对小农场主的补助金、终身年金，对丧失土地开发权的土地所有者的补助金。补偿标准也有明确的规定。我国的农村土地在相当程度上还存在社会保障的功能，土地流转后，一定要保障失地农民的生活。总的来说要做好两方面的工作：一是健全和完善农村社会保障体系，尤其是对失地农民的社会保障，这是长远之计。二是加大对失地农民的补偿，土地补偿标准应与市场挂钩，按市场土地价格计算标准计算，补偿一定要到位，真正落 - 6 - 到农民手中。 4．土地流转一定要有健全的法律体系作保障，流转程序一定要规范严谨，做到依法流转。我国现在土地制度流转的法律还很不完善，大多是对土地流转的原则性规定，对流转的具体程序和步骤还没有详细的规定。因此，我们应该加大土地流转的立法工作，使我国土地流转真正有法可依。首先，要通过立法明确土地流转中受益方的权利，实现国家、农民和第三方利益的公平。只有各方权利公平，结果才会实现公平。其次，通过法律保证土地流转不会造成国家耕地的减少，对国家粮食安全造成威胁。第三，在目前条件下，要通过法律来保证土地流转在农业内部进行，防止土地兼并和大量失地农民的产生。第四，通过法律规范土地交易市场，保证土地流转的公平、合理。 5．适时培养和扶植中介组织，发展土地交易市场，为土地流转提供良好的环境和配套制度。我国当前的土地流转还处于初级阶段，土地流转的各种配套制度还没有建立或者还很不完善，严重影响着我国土地流转的进行和发展。当前最重要的是建立土地流转市场，为我国土地流转搭建一个自由的平台。同时，还要根据实际情况，适时建立一些不以盈利为目的的土地流转中介组织，结束农村那种分散的、小规模的、民间的土地流转形式，实现土地流转的正规化、制度化，要通过这些中介组织对进行土地流转的农民进行政策性扶住，确保他们不会因为土地流转而降低生活水平和生活质量。 当然，国外的土地流转制度只能为我国土地的流转提供一些借鉴和参考，切不可照抄照搬，否则就会落个东施效颦，南桔北枳，给国家和社会造成巨大的损失和危害。我国的土地流转制度的建立和完善要立足于我国的国情和农村的现状，立足于可持续发展和农村广大农民的根本利益。 摘自：《东南学术》2009年第2期 - 7 - |
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