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生产经营单位是安全生产监管对象。其来源如下： 在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法。 这是生产经营单位的权威出处。 “生产经营单位”的范围是什么呢？ 第六十八条规定：本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。 第八十条规定，生产经营活动，是指生产、经营、建设活动，既包括主体性活动，也包括辅助性活动。生产经营单位，是指从事生产、经营、建设活动的企业、个体经济组织及其他单位。 疑 问 以上条款足以阐释什么是生产经营单位吗？或者足以让安全监管人员明确监管对象吗？似乎不能。原因有三：
如果生产经营单位界定不清，实质反映了安全监管工作的不明确。监管谁都不清楚，怎么可能监管到位呢！ 观 点 对生产经营单位的定义或者解释不应该过于复杂，此定义满足以下三个要素： 一是生产经营单位是一种组织形式。 换句话说，自然人不是生产经营单位，任何一个人把自己说成一个单位，都是一个病句。而且把人作为生产经营单位也不符合《安全生产法》的立法初衷。比如《安全生产法》中提出生产经营单位主要负责人是第一责任人，全面负责。如果自然人也是生产经营单位，那么自然人的主要责任人是谁？！这里要解释的是，在民事法律中，个体工商户是算在自然人序列的，个体工商户肯定可以算作生产经营单位的，这个咋办？为解决这个问题，我把生产经营单位首先定义为“组织形式”，而不是企业、合伙组织等概念，只要是合法的组织形式，可认定为生产经营单位，这个与民事法律不同，也是我们不采用“自然人、法人、其他组织”的民事主体作为安全生产主体的原因之一。 另外，组织形式也可以相对好的解决分公司、门店、派出机构等多种经营形式的安全生产主体问题。 二、生产经营单位必须是合法的组织形式。 为什么强调合法？因为非法单位不存在安全生产问题。不论是无证、无照还是无证无照，只要不合法的就与不存在安全生产问题。 从监管的逻辑顺序来讲，无证、无照或是无证无照，应该由对应的证照管理机关进行处理，要么关停取缔、要么经济处罚并要求在规定期限内补齐证照、要么责令停止未经许可的经营活动。在此之前，如果安全生产监管部门对一家本不该存在的单位或是本不该从事的某种作业活动进行安全监管，相当于从安全生产角度确认了非法企业的合理性，这是完全违背逻辑且悖论于政府监管宗旨的。从这个角度说，任何非法单位都不在安全监管范畴，如果非法单位发生事故，也不能定性为生产安全事故，而应该定性为“非法行为造成了严重后果”并予以严惩。 那么15号令中为什么出现“非法从事生产经营”这样的描述呢？我判断，因为安全生产领域确实有非法行为存在，且属于安全监管范畴。比如，未取得安全生产许可证开采矿山的行为。 如何来解释这一问题呢？我想，应该这样来认识。 能够在安全生产领域从事非法行为的，也必须是合法单位，是合法单位从事安全生产领域的非法行为，安全监管部门必须要进行监管。 而非法单位在安全生产领域实施非法行为的，比如一个企业没取得采矿许可证就开采矿山，那是盗采行为，不是安全生产违法行为。再比如，个人团伙去开采矿山，那更是是盗采行为甚至涉嫌犯罪，公安、国土部门应该打击。而如果一个正规企业在取得其他所有合法证照，就是没有取得安全生产许可证而开采矿山，安全监管部门责无旁贷。所以，非法从事生产经营活动这样的描述不严谨，“合法单位从事的安全生产非法行为”更为科学。 三、生产经营活动是个宽泛的概念。 百度词条：所谓生产经营（Production management），是围绕企业产品的投入、产出、销售、分配乃至保持简单再生产或实现扩大再生产所开展的各种有组织的活动的总称。生产经营是企业各项工作的有机整体，是一个系统。 尽管这个概念已经很大了，但也达不到《安全生产法》中界定的生产经营活动的范围。比如生产经营活动的主体不能简单界定为企业。但其定义中的组织性、经济性等要素是值得参考的。同时，生产经营活动如果简单按字面解释，那《安全生产法》只能调整生产单位，经营单位也不能调整了。所以，生产经营作为一个较为宽泛的概念进行界定。当然，也不建议采取列举式进行解读，比如定义为生产、经营、建设，此种方法无法涵盖全，且漏项会比较多。 综上，建议将生产经营活动定义为经济性活动。这就可以排除生活活动、党政活动、军事外交活动、公益活动等。相对可以锁定监管范围。 结论： 综合以上分析，建议将生产经营单位定义为： 从事生产经营等经济活动的合法组织机构。 责 任 边 界？ 《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》（国家安监总局24号令）第五条规定， 县级以上人民政府安全生产监督管理部门依法对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理……对本行政区域内没有其他行政主管部门负责安全生产监督管理的生产经营单位实施安全生产监督管理……
国家、法规或是上级部门要求安全监管部门承担对应监管任务，是没有问题的，赋权于某个部门，落实执行就好了。“安全监管部门对本行政区域内没有其他行政主管部门负责安全生产监督管理的生产经营单位实施安全生产监督管理”，这句话看似问题不大，实则模糊了安监部门的责任边界。
原因有三： 一、没有其他行政主管部门负责安全生产监督管理的生产经营单位无法纳入监管视线。恰恰是因为没有主管部门，说明这个行业是新兴的、处于发展状态的、相关法规机制不成熟的、市场体量很小的。在高危行业还有没有得到有效控制，重特大事故还没有得到有效遏制的情况下，指望安全监管部门去关注这些安全生产上的“边角料”，是不可能的，也是不科学的，更是没有力量的。但是，一旦出了问题，发生事故，安监是不是难辞其咎！
二、没有其他行政主管部门负责安全生产监督管理的生产经营单位往往是监管职责的争议地带。以目前这样的规定，将让安全监管部门处于弱势地位，给明确各部门安全监管责任带来障碍和麻烦。一旦发生事故，对于说不清、有争议的的行业，安监很难自圆其说。
三、没有其他行政主管部门负责安全生产监督管理的生产经营单位往往是在事故以后暴露出来。时代发展迅速，行业崛起与更迭周期变短，监管能力是无法跟上行业发展的。一旦某个新兴的没有主管部门的生产经营单位发生事故，可能监管部门都不知道有这么行当，有这么个单位，这时候将其因为没有主管部门而认定为安全监管部门为主管部门，那责任风险就太大了。
很多部门在设定监管任务时划一条线，线内的管，线外的坚决不管，比如设定面积、投资大小、制定监管目录等，这些线相对清晰，这既是责任保护，也是更好的履责。而且我们给自己编一个筐，没盖没底儿的筐，往里扔东西挡不住，扔进来的东西又兜不住，这就很麻烦了。
所以，建议修改为：“对本行政区域内没有其他行政主管部门负责安全生产监督管理的生产经营单位，由安监部门根据生产经营的属性特点确定其行政主管部门。”这也是综合监管的本意，综合监管是协调指导，不是没人干的都自己来。 作者：老站 来源：安监站 |
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