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土地财政包含二部分。一是与土地有关的税收，如耕地占用税、房地产和建筑业等的营业税、土地增值税，等等。目前地方政府重点征收的是房地产税和建筑税，高的已达地方税收收入的百分之三四十。 二是与土地有关的政府的非税收入，如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金，等等。目前地方政府主要看重的是土地出让金，出让金占地方财政预算内收入的比重，已达百分之四五十，少数地方甚至超过预算内收入。 以上二部分收入有内在的联系，政府出让土地获得非税收入出让金，企业特别是房地产企业得到土地搞开发，又可以增加政府的房地产税和建筑税。对地方政府来说，这似乎是个良性循环。 在这个循环中，源头是出让土地使用权。显然，要维持这个循环，就必须不断地出让土地，否则就要中断循环。而要不断出让土地，就要不断地征收农民的集体土地。可见，土地财政机制是土地扩张与征占的机制。 土地财政的实质 土地出让金是若干年期的土地使用权价格，实际是政府向企业一次性收取若干年的地租。而地租是对企业当年利润的扣除，属于社会一次分配范畴。对企业而言，一次集中交纳若干年地租，意味着预支未来利润，属于负债经营。现实生活中，很多企业是靠银行贷款支付土地出让金，负债的性质一目了然。即使是用自有资金来支付，本质上仍然是负债。企业如果经营得好，有稳定的盈利，可以逐步清偿这笔负债；如果经营不好或者破产了，这笔负债就不能清偿，如企业再生产因此中断，最终还会转化为银行的坏账，成为整个社会的问题。按有关制度规定，企业可以把剩余年期的土地使用权转让出去，使负债得以清偿，甚至可以从中获利。但是，这不过是负债在企业之间的转移，转移的结果，负债的规模还可能被放大。 房地产业的情况有些特殊，开发商在出售住房的同时，把对土地使用权的负债也转移出去了，甚至还可能从中大赚一笔，但接手这笔负债的不是企业，而是消费者。一般工薪阶层都要向银行贷款，才能支付房价，负债的性质也是一目了然。消费者要用今后数年乃至数十年的收入，才能逐步偿还这笔负债，个人和家庭的消费能力、生活水平也会因应改变。期间，如果因变故而无力偿债，不仅是个人和家庭的不幸，也会增加银行的坏账，成为社会的问题。 从整个社会的角度看，政府出让土地所获得的每一笔收入，都有一笔企业或个人的负债与之相对应。就是说，政府用土地出让金搞建设，是以透支用地企业或个人的未来收益为前提的。前已述及，现在地方财政与土地有关的税收，是以土地出让为源头而展开而增长的，因此不难做出如下判断：所谓土地财政，实质是一种依靠透支社会的未来收益，谋取眼前发展的发展方式。用形象的说法，就是“寅吃卯粮”。 |
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