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对于举报人是否具有行政复议申请人资格这一问题，实践中存在不同观点，不同的行政机关也处置不一。目前权威的依据是最高人民法院于2013年印发的批复，即《关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》。但是，在行政执法中如何来理解与适用这个批复仍有争议，兹分析如下：
《行政复议法》规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”该条款所规定的其实只是申请人的程序权利，当三种主体的主观认为权益受到侵害就具有了申请的权利。而《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项又规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……申请人与具体行政行为有利害关系。”该条款所指向的是实体权利，只有当申请主体与具体行政行为存在利害关系，才应当受理。 我们通过一则案例来讨论，某举报人对一家食品经营公司销售“用未经过安全性评估的新食品原料加工的食品（代用茶）”进行举报，举报人购买了上述食品，监管机关受理举报后，经调查后对这家食品经营公司的行为予以依法处置。某举报人不服提起行政复议，这时就需要复议机关根据法律规定的精神来具体甄别其复议权的问题。针对所举报的事项，行政机关的处置可能会有下列三种不同的结果：假设一，认定食品经营公司不存在违法行为；假设二，认定公司虽有违法行为，但情节轻微并符合《行政处罚法》不予处罚的条件而不予处罚，或者是从轻减轻的条件给予从轻减轻；假设三，认定公司违法行为成立，依《食品安全法》予以一定的处罚，但没有达到举报人预期的处罚额。在上述三种可能的情形中，仅第一种情形举报人对食品药品监管机关的处理结果有复议权，而后两种情形举报人对处置结果均没有复议权。 究竟何种主体有权提起行政复议，从《行政复议法实施条例》第二十八条规定申请人必须与具体行政行为有利害关系中可以看出，其条件是法律上利害关系的存在，即存在“救济利益”。对举报人而言，其举报行为仅向行政机关提供了线索，对于该线索所涉内容是否属实、是否构成违法、行政机关如何处置均属行政机关的职权范畴，当由行政机关依法作为。复议权得以存在的关键性要件是，行政机关的处置行为是否与举报人有利害关系。刚才所举例的三种假设处置结果中，后两种情形食品药品监管机关已将被举报公司的行为认定为违法，在此状况下作为举报人可以依上述结论向被举报公司主张其民事权利，故举报人没有复议权。反之，因第一种情形中食品药品监管机关认定被举报公司不违法，将会导致举报人无法主张其民事权利，故具有复议权。 从法理角度进一步分析，这里有两对法律关系：一是食品药品监管机关与被举报公司之间行政监管双方的公法关系，二是举报人与被举报食品经营公司之间买卖合同双方的私法关系。那么，举报人作为行政处罚案件的案外人，无权对食品药品监管机关查办案件的内容及结果提出实体请求。 行政复议作为行政法上的一种制度安排，虽然类似于行政诉讼，但它毕竟不是诉讼。所以在很多方面，特别是在程序方面的规定不及诉讼完备。我们经常说的“复议权”，事实上就包括了程序上的“申请权”与实体上的“复议请求权”这两项不同的权利。如果将两者不予区分、混同理解则会导致行政复议无法正确作出决定，很明显的问题出现在《中华人民共和国行政复议法实施条例》出台之前，没有驳回这一处理方式，而这一方式恰恰是不可缺少的。最高人民法院2013年的批复原文是：“根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。”应理解为对举报人程序权利的规定，至于实体请求权是否存在，仍应当由行政机关依法审查。另外，未购买商品的举报人在前述三种假设情形中都不具有复议申请人资格（而且同样适用于行政诉讼的主体资格否定，理由不再赘述）。 行政资源是有限的，当举报人提起复议申请并不能实现其保护权利的法律目的时，行政机关理应作出不受理或驳回该申请的处理。换言之，只有在具备“救济利益”的场合下，应当由行政复议程序来保护权利的举报人才享有复议申请的资格。在行政复议审查过程中，对最高人民法院批复所规定的举报人复议权必须结合法律予以正确理解与适用。 最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复 [2013]行他字第14号
二○一四年三月十四日
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